OPM
0110.2020

Depopulacja pod kontrolą. Lekcja z Niemiec dla miast kurczących się

  • W. Jarczewski, B. Sroka
  • Artykuł

Kurczenie się miast w Polsce jest faktem, z którym trudno polemizować. Kluczowe jest zaakceptowanie stanu rzeczy, pogodzenie się z tym, że mający obecnie miejsce spadek liczby mieszkańców, inwestycji i dochodów miast nie jest problemem przejściowym. Z perspektywy samorządów lokalnych kluczowe jest wypracowanie nowej koncepcji rozwoju, która będzie wykorzystywać proces kurczenia jako walor umożliwiający poprawę jakości życia w mieście oraz optymalizację kosztów jego utrzymania.

W ciągu ostatnich lat miasta silnie odczuwają zmianę liczby mieszkańców, a zjawiska takie jak postępująca depopulacja i kurczenie się miast wymagają określenia na nowo kierunków rozwoju jednostek samorządowych. Autorzy rozdziału dotyczącego kurczenia się miast podejmują próbę odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu zapisy w ustawie o rewitalizacji pozwalają na zarządzanie tymi zjawiskami

Przez ostatnie 30 lat nie doświadczyliśmy ani jednego roku recesji, a tempo wzrostu gospodarczego naszego kraju było najszybsze nie tylko wśród wszystkich państw Europy, ale także wśród wszystkich państw tworzących Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Dlatego trudno się dziwić, że w Polsce rozwój utożsamiany jest powszechnie ze wzrostem i ciężko sobie wyobrazić rozwój mimo spadku lokalnego PKB. Taka sytuacja zaczyna się rysować w części polskich miast, które w wyniku utraty bazy ekonomicznej, procesów migracyjnych i demograficznych weszły na ścieżkę trwałej depopulacji. Wszystko wskazuje że rok 2020 okaże się pierwszym od 1990 r., gdzie Polska znalazła się w recesji. Tym samym negatywne procesy obecne w wielu miastach, np. ich depopulacja, nabiorą tempa.

Depopulacja polskich miast

Spadek liczby mieszkańców w większości polskich miast jest procesem, który obserwujemy od początku transformacji w 1990 r. W latach 2002–2017 liczba ludności zmniejszyła się w 591 miastach (niemal 70% ogółu miast w Polsce), w tym w prawie wszystkich miastach średnich zaklasyfikowanych w ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do „tracących funkcje społeczno-gospodarcze”. Spośród 66 miast na prawach powiatu od 2002 r. liczba mieszkańców zmniejszyła się w 56 ośrodkach. Jak przewiduje Główny Urząd Statystyczny (GUS) , w kolejnych latach proces ten nie wytraci dynamiki, ale będzie się nasilał. Do 2030 r. liczba ludności miejskiej odnotuje spadek o 6,5%, a do 2050 r. – o 18,5%; będzie to dotyczyło wszystkich, poza Warszawą, miast na prawach powiatu. Oczywiście spadek liczby mieszkańców nie będzie równomierny i zgodnie z prognozą w niektórych miastach zbliży się do 40%, np. Koninie (-39%).

Przykład z Niemiec

Republika Federalnych Niemiec jest jedynym krajem, który kompleksowo i systemowo realizował programy zorientowane na odnowę miejską. Od zdefiniowania terminu „rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich” po zarządzanie procesem kurczenia się całych organizmów miejskich. Proces ten trwał od lat 1960/1970 aż do 2016 r., gdy zakończono programy Stadtumbau-Ost i Stadtumbau-West, realizujące postulat odnowy śródmieść oraz wyburzania peryferyjnych blokowisk. Doświadczenia „szkoły niemieckiej” odnowy miast są niezwykle cenne, wskazują mechanizmy i skalę zjawisk oraz kierunki ewolucji polityki miejskiej.

Kryzys miejski lat 60. XX w. zainicjował debatę nad rewitalizacją w krajach zachodnich. Wypracowano wówczas założenia ramowe dla polityki RFN w tym zakresie. Pierwsza edycja programów zorientowana była na rehabilitację zasobu mieszkaniowego na terenach określonych jako zdegradowane. Zdefiniowano pojęcie „rewitalizacja obszarowa” (niem. Flächensanierung) oraz opracowano mechanizmy pozwalające na wyburzenie substancji zdegradowanej (niem. Totalabriss). Korekta dyskursu rewitalizacji miast wynikała z braku akceptacji społecznej prowadzonych wyburzeń. W drugim etapie rozwoju polityki rewitalizacyjnej Niemiec w latach 1970–1980 położono akcent na szerokie analizy poprzedzające podjęcie działań operacyjnych zgodnie z regulacjami ustawy o rozwoju miejskim (niem. Städtebauförderungsgesetz, StBauFG). Wprowadzono modele pracy operatorów rewitalizacji: pełnomocnictwa (działających na rzecz gminy z finansowaniem zewnętrznym) oraz powierniczego (zastępczo za gminę z finansowaniem gminnym). Zmiany doprowadziły do publikacji manifestu „ostrożnej rewitalizacji” (niem. behutsame Stadterneuerung). W latach 1990–2000 zaczęto zaznaczać potrzebę prowadzenia rewitalizacji społecznej, ukierunkowanej na zdegradowane kwartały miejskie. Kryzys okresu transformacji polityczno-ekonomicznej wzmógł dynamikę migracji i depopulacji miast Niemiec Wschodnich, pojawiły się pierwsze sygnały o konieczności podjęcia szerokich działań rewitalizacyjnych miast poprzemysłowych w nowej odsłonie.

Boom transformacji systemowej i nowe problemy miast

Miasta wpadają w pułapkę błędnego koła kurczenia się. Dochodzi do ograniczania aktywności miejskiej w dotychczasowych granicach miast przy jednoczesnym zmniejszeniu wpływów z podatków i postępującej dekapitalizacji zasobów. Świadomość kryzysu strukturalnego miast oraz posiadania znaczącej liczby pustostanów (związane z migracją mieszkańców byłego NRD do RFN) wymusiła na rządzie federalnym Niemiec podjęcie działań systemowych. Istotną rolę odegrali operatorzy mieszkaniowi świadomi skali i potencjalnych kosztów, które doprowadziłyby ich do bankructwa. Kryzys odzwierciedlało hasło „miliona pustostanów” na terenie Niemiec Wschodnich. Konieczne było pozyskanie znacznych środków i wypracowanie nowego modelu odnowy miast. Odpowiedzią były dwa programy przebudowy miast: Stadtumbau-Ost (Niemcy Wschodnie) i Stadtumbau-West (Niemcy Zachodnie), które realizowano w latach 2002–2016.

Zjawisko kurczenia się miast rozszerza klasyczną definicję linearnego upadku będącego następstwem deindustrializacji. Transformacja polityczno-gospodarcza Europy Środkowo-Wschodniej w latach 1989–1991 zaznaczyła się wzrostem dynamiki procesu określanego mianem terapii szokowej czy boomu transformacji. Nagła utrata miejsc pracy występowała równocześnie z procesem depopulacji. Restrukturyzacja zakładów poprzemysłowych w latach 90. XX w. doprowadziła do prywatyzacji zasobów i nagłej zmiany modelu produkcji. Zmiana ta w krajach zachodnich następowała stopniowo i była rozłożona w czasie. W drugiej połowie 1990 r. w NRD nastąpiła erozja bazy ekonomicznej, a produkcja w sektorze przemysłowym spadła o dwie trzecie. W tak krótkim czasie doszło do dezintegracji struktur ekonomicznych i administracyjnych, bezrobocie sięgało 20%. Wpłynęło to również na dezintegrację strefy społecznej miast, ponieważ przyzakładowe osiedla miast przemysłowych traciły mieszkańców. Zakład przemysłowy stanowił przeważnie jeden łącznik z miastem, lecz połączenie to zostało zerwane w 1990 r.

Nowa polityka miejska w landach wschodnich: program Stadtumbau-Ost 2002–2016

Program Stadtumbau-Ost został uruchomiony jako nowy element polityki rewitalizacyjnej finansowany ze środków federalnych Republiki. Był odpowiedzią na zmiany strukturalne w gospodarce oraz zmiany demograficzne. Zasadniczym wyzwaniem programu była bezprecedensowa erozja miasta: znacząca liczba pustostanów na rynku mieszkaniowym i niepełne wykorzystanie infrastruktury miejskiej. Działania były ukierunkowane na korektę układów przestrzenno-funkcjonalnych oraz poprawę jakości przestrzeni publicznych w ramach ich rewitalizacji. W trakcie trwania projektu wyburzono ok. 300 tys. budynków. Szczególnym walorem programu było wypracowanie przez miasta i poszczególne gminy sposobów zarządzania procesem kurczenia się i wykorzystanie go do wprowadzenia nowej ścieżki rozwoju. Powołana w 2000 r. komisja ds. zmian strukturalnych w krajach związkowych Niemiec Wschodnich oszacowała konieczność redukcji zasobu w kolejnej dekadzie o ok. 300–400 tys. mieszkań. Potrzeba przystosowania miast do nowych warunków na tak ogromną skalę jednoznacznie wskazywała, że niezbędne jest wsparcie działań przez rząd centralny oraz rządy krajów związkowych. Zalecenia wynikające z prac komisji dotyczyły konieczności opracowania zintegrowanych koncepcji zarządzania pustostanami i rozwoju z zakresu demografii oraz budownictwa, a także wskazywały potrzebę rewaloryzacji habitatu.

Opracowania zintegrowanych koncepcji rozwoju miasta (niem. Integrierte Stadtentwicklungskonzept – INSEK) stały się obligatoryjnym dokumentem warunkującym udział w programie Stadtumbau. Pierwszy konkurs odbył się w 2001 r., wybrano wówczas 259 miast i gmin, które przedstawiły INSEK. W ramach programu Stadtumbau-Ost realizowano projekty w 425 ośrodkach byłego NRD, o wartości 2,7 mld euro. W latach 2002–2010 program koncentrował się głównie na wyburzeniach. Dokonywano wówczas korekty układu przestrzenno-funkcjonalnego, opierając się na idei miasta zwartego, a więc redukując zabudowę peryferyjną. Działania te pozwoliły na dopasowanie struktury osadniczej do postępującego spadku liczby mieszkańców. Od 2010 r. zwiększano nacisk na renowację istniejącego zasobu i odnowę śródmieść. W pierwszym okresie realizacji programu Stadtumbau-Ost udział wyburzeń wyniósł 60% i zmniejszał się w kolejnych latach do 22%. Równocześnie z pracami rozbiórkowymi prowadzono rehabilitację zabudowy śródmiejskiej. Nakłady finansowe na rehabilitację zasobu w centrach miast wynosiły początkowo 3%, ale zostały zwiększone do 15% w 2009 r.

W kolejnym roku wypracowano model łączenia środków federalnych i krajów związkowych, zwiększając pulę środków celowych na odnowę zasobu do 30% wartości funduszy programu. Omawiane korekty założeń programu odzwierciedlają zmiany w strukturze jego finansowania. Ewolucja rozwiązań prawnych w Niemczech konstytuuje stabilność systemu. Pozwoliło to na fuzję gotowych rozwiązań i doświadczeń z RFN do NRD w czasie transformacji systemowej. Intencją programów Stadtumbau była restrukturyzacja miast niemieckich poprzez zintegrowane planowanie. Program wspierał spójne i kompleksowe projekty oddziaływujące na cały obszar miejski w zakresie społecznym, gospodarczym, środowiskowym i przestrzenno-funkcjonalnym. Nowelizacja kodeksu budowlanego (niem. Baugesetzbuch, BauGB) z 2004  r. wskazuje restrukturyzację miast jako jedno z zadań polityki miejskiej.

Teoria cyklu miejskiego opisuje stadia rozwoju jednostek osadniczych, wskazując dezurbanizację jako jeden z etapów. Zasadne jest pytanie, czy zjawisko kurczenia się miast – ekonomicznego, społecznego i przestrzennego – można traktować jako wyraz dezurbanizacji. Kurczenie się miast jest wyzwaniem dla planowania i projektowania jednostek osadniczych, kształtowania ich nowej formy przestrzennej. Chociaż sam problem nie jest zjawiskiem nowym, wzrost i upadek stanowią elementy rozwoju miast. Istotne jest jednak krytyczne spojrzenie na system planowania przestrzennego oraz możliwości podejścia do tego zagadnienia. Niemieckie przykłady programów Stadtumbau-Ost i Stadtumbau-West wskazują na konieczność zredefiniowania ścieżki rozwoju oraz przemyślenia ingerencji w tkankę miejską. Depopulacja i regres ekonomiczny skutkują zmniejszeniem wpływów do budżetu samorządu terytorialnego. Obserwuje się wówczas zmiany w fizjonomii miasta – wzrasta wolumen pustostanów i terenów poprzemysłowych oraz postępuje perforacja struktury tkanki miasta. Jednocześnie zaznaczają się spadek dochodów miasta i wzrost kosztów utrzymania infrastruktury oraz obsługi zamierających terenów. Postępująca dekapitalizacja i ustawiczny brak środków zwiększają dynamikę regresu miasta, prowadząc do zamknięcia błędnego koła.

Niezbędna jest ocena zjawiska kurczenia się w kontekście szerszej dezurbanizacji miast, skutkującej dążeniem do idei miasta zwartego, a także dopasowania struktury przestrzenno-funkcjonalnej „miasta skurczonego” do ograniczonej liczby mieszkańców. Przykładami realizacji takich modelowych założeń są Hoyerswerda-Neustadt, Berlin-Marzahn i Suhl-Nord. W ramach tych projektów przystąpiono do wyburzeń zabudowy blokowej w celu poprawy jakości przestrzeni publicznych. Ponadto zrealizowano projekty przebudowy oraz termomodernizacji wielkopłytowej zabudowy wielorodzinnej, podnosząc jej standard. Równolegle podjęto działania zorientowane na budowanie lokalnej ekonomii. Udział w programie Stadtumbau wiązał się – jak już wspomniano – z koniecznością przedstawienia koncepcji rozwoju z uwzględnieniem celów społecznych, przestrzennych i ekonomicznych, czyli tzw. INSEK-ów. Wypracowanie koncepcji zdolnej uzyskać legitymację społeczną jest kluczem do realizacji projektów urbanistycznych, których elementem są kontrowersyjne wyburzenia budynków oraz przesiedlenia mieszkańców.

Kurczenie się polskich miast a rewitalizacja

Kurczenie się miast w Polsce jest faktem, z którym trudno polemizować. Kluczowe jest zaakceptowanie stanu rzeczy, pogodzenie się z tym, że mający obecnie miejsce spadek liczby mieszkańców, inwestycji i dochodów miast nie jest problemem przejściowym. Rewitalizacja poprzez wzmacnianie infrastruktury społecznej może okazać się niewystarczająca. Konieczne będzie podjęcie decyzji trudnych zarówno dla władz lokalnych, jak i dla społeczności miejskich. Obecny poziom debaty akademickiej oraz medialnej na temat kurczenia się miast można porównać z tym, co działo się w Niemczech bezpośrednio do 1990 r., czyli debaty praktycznie nie było, a kurczenie się miast było tematem tabu. W Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010–2020 optymistycznie założono, że instrumentem, który pozwoli na przezwyciężenie problemów miast przeżywających kryzys wynikający z deindustrializacji, będzie rewitalizacja.

Dzisiaj, po dziesięciu latach intensywnej i czasami bardzo udanej rewitalizacji polskich miast, można już oceniać, że nie jest i w obecnym kształcie nie będzie ona wystarczającym narzędziem do zarządzania kurczącymi się miastami. Wschodnioniemieckie doświadczenia pokazują, że próba zmierzenia się z problemem kurczenia się miast i zarządzania nim wymaga wypracowania specjalnych, przeznaczonych dla tego rodzaju miast narzędzi oraz zapewnienia finansowania na poziomie odpowiednim do sformułowanych celów. W procesie kurczenia się miast może następować jednak wzrost – mimo upadku miasta rozrasta się strefa podmiejska, czyli następuje wówczas kurczenie pozorne. Suburbanizacja jest jedną z przyczyn kurczenia się miast, wpływa na wzrost dynamiki procesu. Dlatego konieczne jest zarządzanie całym obszarem kurczącym się, wykraczającym poza granice administracyjne miasta. Istotną rolę odgrywać powinien samorząd województwa określający spójną politykę przestrzenną w obszarze kryzysowym. Jednym z narzędzi mogą być zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT), które będą wpisywać się w szerszy kontekst polityki kurczenia się miasta.

Zarządzanie miastem kurczącym się wymaga podjęcia działań strukturalnych przy wsparciu szczebla centralnego z uwagi na szerokie spektrum działań. Można prognozować, że nowe procesy zachodzące w miastach będą inicjować dyskusję nad założeniami polityki rewitalizacyjnej. Erozja miast spowodowana depopulacją, zapaścią ekonomiczną i suburbanizacją wymusi nakreślenie założeń wychodzących poza ramy dotychczas realizowanych działań rewitalizacyjnych. Z perspektywy samorządów lokalnych kluczowe jest wypracowanie nowej koncepcji rozwoju, która będzie wykorzystywać proces kurczenia jako walor umożliwiający poprawę jakości życia w mieście oraz optymalizację kosztów jego utrzymania. Nowa koncepcja musi mieć legitymację społeczną, która jest kluczem do realizacji projektów urbanistycznych przewidujących kontrowersyjne wyburzenia budynków oraz przesiedlenia mieszkańców.

W tekście wykorzystano fragmenty z publikacji „Rewitalizacja. Raport o stanie polskich miast”.


dr Wojciech Jarczewski – dyrektor Instytutu Rozwoju Miast i Regionów, absolwent Geografii i Gospodarki Przestrzennej UJ oraz dziennikarstwa w Akademii Pedagogicznej w Krakowie. Autor i współautor kilkudziesięciu publikacji i ekspertyz z zakresu rewitalizacji, przyciągania inwestorów do gmin, rozwoju rynku pracy, projektów i programów pomocowych współfinansowanych z funduszy UE.

Bartłomiej Sroka – planista, badacz w Instytucie Rozwoju Miast i Regionów. Doktorant na Politechnice Krakowskiej. Przedmiotem zainteresowania autora jest m.in. urbanistyka oddolna, miasta kurczące się, recykling przestrzeni i przestrzenie tymczasowe oraz kształtowanie morfologii miast.


W 2015 roku została przyjęta ustawa o rewitalizacji. Wejście jej w życie dało samorządom nowe narzędzia do prowadzenia działań rewitalizacyjnych. Władze samorządowe dostrzegły, w kontekście perspektywy finansowej Unii Europejskiej, możliwość sfinansowania tego procesu ze środków unijnych, czego efektem było opracowanie i uchwalenie znacznej liczby programów rewitalizacji.

W części monitoringowej raportu przyjrzano się programom rewitalizacji we wszystkich polskich miastach. Kolejna część, czyli „Spojrzenie w głąb”, ma charakter monograficzny i obejmuje cztery zagadnienia: rewitalizacja centrów miast, kurczenie się polskich miast a rewitalizacja, rewitalizacja a mieszkalnictwo oraz rewitalizacja a odnowa wsi. Również w części monograficznej syntetycznie przedstawiono i podsumowano doświadczenia zgromadzone przez miasta pilotażowe i modelowe w ramach prowadzonych projektów rewitalizacyjnych.