OPM
1910.2017

I Kongres Polityki Miejskiej [relacja]

  • Paweł Pistelok
  • Wydarzenie

fot. Przemysław Szyszka/ ZMP

I Kongres Polityki Miejskiej, będący jednocześnie XV Kongresem Miast Polskich, odbył się w dniach 16-17 października, w krakowskim Międzynarodowym Centrum Kongresowym. Wydarzenie zgromadziło ponad 500 uczestników – przedstawicieli samorządu, władz krajowych oraz ekspertów zajmujących się tematyką miejską.

Główny trzon kongresu stanowiło sześć sesji tematycznych podzielonych część ekspercką, „teoretyczną” i część praktyczną, w której samorządowcy dzielili się swoimi doświadczeniami na konkretnych polach takich jak transport, mieszkalnictwo, przestrzeń miejska czy rewitalizacja. Po wysłuchaniu wystąpień można było dojść do wniosku, że wydarzenie upłynęło pod hasłem upodmiotowienia mieszkańców i spójnej polityki terytorialnej.

Dzień pierwszy

Kongres otworzył Prezydent Krakowa, prof. Jacek Majchrowski, po czym uczestnicy mogli wysłuchać przesłania burmistrza Barcelony, dr. Joana Closa z UN Habitat. Następnie głos zabrał Jan Olbrycht, założyciel Intergrupy URBAN działającej przy Parlamencie Europejskim.  Europoseł zauważył, że w PE coraz bardziej widoczne są działania w kierunku europejskiej polityki miejskiej: w Intergrupie zasiadają posłowie wszystkich środowisk, z kolei Kazimierz Ujazdowski przygotowuje właśnie opracowanie poświęcone roli miast w procesie rozwoju UE. Trzeba zwrócić uwagę na specyficzny kontekst międzynarodowy: po roku 2019 UE będzie inna – nie tylko w związku z wyjściem UK. Konieczna będzie redefinicja idei integracji w ogóle. Stajemy przed nowymi wyzwaniami: w zakresie obronności, bezpieczeństwa i demografii, szczególnie w kontekście imigracji. Na arenie europejskiej rośnie zainteresowanie miastami, kwestia miejska staje się „modna”, szczególnie w kontekście smart cities. W PE trwają także prace nad przekazaniem większych kompetencji strukturom lokalnym, a redukcją wpływu sztywnych struktur z poziomów europejskich. Dostrzega się potrzebę dążenia do większej elastyczności: polityka miejska tak: ale nie tylko wymiar finansowy, to przede wszystkim też subsydiarność i elastyczność. Jest bowiem jasne, że skuteczna polityka miejska nie polega tylko na pieniądzach, ale na całym otoczeniu prawnym.

Z kolei Sebastian Chwałek, Sekretarz Stanu w MSWiA zwrócił uwagę, że MOF-y gromadzą nie tylko ludzi ale i podmioty gospodarcze, stąd tym większe wyzwania. Miasta koncentrują się nie tylko na własnym rozwoju, ale są motorem rozwoju całej infrastruktury podmiejskiej sąsiadujących gmin. Istnieje świadomość, że w Polsce mamy do czynienia z miastami dobrze rozwijającymi się, które świetnie radzą sobie z absorpcją środków unijnych, rozwijają kulturę; niemniej, są też miasta które w tej rzeczywistości radzą sobie słabiej. Minister wyraził nadzieję, że Kongres wypracuje rozwiązania, które mogłyby być tematem obrad Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Polityka miejska

Istotnym wydarzeniem pierwszego dnia kongresu był Panel Partnerów. Podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju, Paweł Chorąży przyznał, że polityka miejska w agendzie ministerstwa nie jest może najważniejsza, ale po nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju coraz bardziej widoczna. To nie tylko polityka ukierunkowana na miasta, ale prowadzona przez miasta. Tak też widzi swoją rolę MR – ma być nie tylko partnerem, ale identyfikować dobre praktyki i szukać rozwiązań modelowych. Polityka miejska nie oznacza tylko polityki rządu wobec miast, ale pewien policentryzm – miasta mają być autonomicznymi podmiotami. Jednocześnie, nie może też polegać tylko na nadrabianiu zaległości – miasta powinny otrzymać narzędzia, które pozwolą wybić im się na prowadzenie. Jeśli zaś idzie o politykę spójności, największym problemem jest fragmentaryczność: są bowiem zdefiniowane priorytety inwestycyjne, z których jednak niczym puzzle wybiera się elementy implementowane później w formule ZIT – to nie pozwala na wypracowanie spójnych rozwiązań dla polityki miejskiej. Instrument ten powinien być bardziej upodmiotowiony – zarówno finansowo jak i merytorycznie. Niemniej, zdaniem Chorążego, Polska wykazuje efektywną absorpcję środków i jest w „awangardzie” jeśli idzie o politykę kierowaną na miasta.

Zygmunt Frankiewicz, prezes ZMP i zarazem prezydent miasta Gliwice zauważył, że pierwszym dokumentem, niejako antycypującym politykę miejską, była ustawa o rewitalizacji. Pewną krystalizacją idei jest też pakiet dla miast średnich – tam zawarto pierwsze konkretne narzędzia dla realizacji polityki miejskiej, a teraz tworzony kodeks urbanistyczno-budowlany. Jednocześnie Frankiewicz zwrócił uwagę, że pomimo dialogu między władzami krajowymi a samorządami, równolegle obserwujemy całą pulę działań, które autonomię samorządów ograniczają. Problem ten dostrzega też Paweł Chorąży i wskazuje, że nieporozumienia pojawiają się nie w kontekście wielkich projektów, ale kumulują się na etapie wielu pojedynczych, małych decyzji.

Wiceprezes Banku Gospodarstwa Krajowego, Włodzimierz Kocoń stwierdził w trakcie debaty, że najwięcej środków finansowych pochłaniają w zasadzie trzy dziedziny: transport i infrastruktura transportowa, gospodarka komunalna i edukacja – 33,5 miliarda łącznie. Bariery w wydatkowaniu środków z funduszy spójności sytuują się przede wszystkim w obszarze absorpcji – nie tylko wynikają z nasycenia pewnymi typami inwestycji, ale też z poziomu zawyżenia: samorządy nie są w stanie się dokładać do środków z funduszu, posiłkują się kredytami, co utrudniają istnieją konkretne zapisy, określające dopuszczalny poziom zadłużenia.

Dyrektor Instytutu Rozwoju Miast, dr Wojciech Jarczewski zwrócił uwagę, że jednym z problemów realizacji polityki miejskiej jest brak wiedzy naukowej, która byłaby podstawą dla podejmowanych działań. Jako przykład projektu, który odpowiada na ten problem, wskazał zapoczątkowany 10 lat temu cykl publikacji o rewitalizacji, z którego wnioski i rekomendacje są wykorzystywane do dzisiaj.

W trakcie dyskusji pojawił się również temat powstającej właśnie Metropolii Silesia. Jarczewski podkreślił, że jest ona swoistym fenomenem na polu współpracy między samorządami i należy traktować ten przypadek jako laboratorium, które stanie się platformą do wyciągania wniosków w kontekście wdrażania podobnych przedsięwzięć. Tymczasem Paweł Chorąży, choć zgodził się, że przypadek ten będzie podstawą dla dalszych doświadczeń, to przestrzegał przed fetyszyzowaniem tego rodzaju rozwiązań. W kontekście Metropolii Zygmunt Frankiewicz zwrócił jeszcze uwagę, że powinien istnieć jeden dostawca transportu publicznego, a nie trzech i kolej jako czwarty. Prezes ZMP wskazał tu na potrzebę rozwijania pomysłu kolei metropolitalnej.

Czyste powietrze czyni wolnym

Następnie przyszedł czas na panele tematyczne. Wyróżnia się tutaj obecność sesji poświęconej jakości powietrza – wydaje się, że jest to w ostatnich kilku latach jeden z najbardziej widocznych problemów, w obszarze którego wzrasta świadomość i potrzeba podjęcia konkretnych działań. Ryszard Pazdan z BCC zwrócił uwagę przede wszystkim na problem leczenia skutków, a nie szukania przyczyn. – Taki sposób działania generuje znacznie większe koszty, dochodzące do 120 miliardów – zauważa. Tym, czego brakuje, są przede wszystkim zewnętrzne regulacje, zaniedbania w tym zakresie identyfikuje raport Najwyższej Izby Kontroli. Kwestią równoległą jest brak dbałości o jakość opału – związany też jednak z brakiem wiedzy konsumenta na temat tego, czym pali w piecu. Tak więc nawet, jeżeli istnieją miasta, które wypracowały dobre rozwiązania, to brak regulacji systemowych pociąga za sobą brak koordynacji. W kraju nie ma jednolitych zasad dotyczących polityki środowiskowej – jeden samorząd dofinansowuje w 60%, tymczasem inny może sobie pozwolić na 40% dofinansowania. Zgodzono się, że powinno zakazać się palenia paliwami stałymi, szczególnie w uzdrowiskach (jak na przykład Rabka).

Jak się żyje w naszych miastach?

Wyraźnym motywem obecnym podczas sesji plenarnej „Jak się żyje w naszych miastach?”, była kwestia rewitalizacji. W dyskusji w formie dwugłosu wzięli udział prezydent Gdyni Wojciech Szczurek i prezes pracowni „Stocznia” Jakub Wygnański. Zwrócono tutaj uwagę szczególnie na brak elementu partycypacyjnego w planowaniu działań rewitalizacyjnych. Rewitalizacja jest na ustach wszystkich, ale nie dba się o jakość transformacji, co powoduje, że rynki naszych miast – najczęstsze „obiekty” tego rodzaju zabiegów – przyjmują postać sterylnych i jałowych struktur. Program samorządów w tym zakresie powinien polegać na odrzuceniu praktyk wasalizacji wyborców, myślenia jedynie w perspektywie najbliższych wyborów.

Dzień drugi

Kolejny dzień Kongresu podtrzymał zainteresowanie kontekstem przestrzeni publicznej – wysłuchać bowiem można było paneli poświęconych przestrzeni miejskiej, rewitalizacji i rozwojowi gospodarczemu.

W trakcie panelu przestrzennego stwierdzono, że najważniejszym elementem programu planowania przestrzennego jest wprowadzenie Obszarów Zorganizowanego Inwestowania (OZI). Prof. Piotr Lorens zwrócił uwagę, że projektowany właśnie kodeks urbanistyczno-budowlany po raz pierwszy zawiera w sobie wyraźny element aksjologiczny – mówi nam, jakie miasto ma być: zwarte, ograniczające procesy suburbanizacji.

Szczególnie wyraźnie zabrzmiał tu głos Grzegorza Muszyńskiego z BGK, który zapytał wprost: czy naprawdę potrzebujemy aż kodeksu urbanistycznego, żeby mówić o mieście zwartym? Plany miejscowe wcale nie są remedium na rozlewanie się miast – powstawały przez lata według woli wyborców. Mierzymy się dziś ze skutkami wieloletnich zaniedbań, a nikt samorządowcom nie zabraniał szukania dobrych rozwiązań. Tymczasem obszary metropolitalne nie są w stanie wypracować spójnej polityki przestrzennej. Mamy też do czynienia z polaryzacją na tzw. „wygranych i poszkodowanych”, co pociąga za sobą problem kompensacji i solidarności. Najtrudniej jest w średnich i małych miastach – one muszą patrzeć i podglądać rozwiązania z dużych miast (np. Warszawa). Silnie wybrzmiał wniosek, że to władze miasta powinny się uczyć od społeczności, a nie odwrotnie. Tymczasem nakaz Kodeksu nie znaczy, że władza automatycznie zwróci się ku społeczności.

W kontekście współuczestniczenia w kształtowaniu  przestrzeni, Paweł Jaworski zauważył, że owszem, są miasta z tradycjami dialogu społecznego, radzące sobie zupełnie poza wymaganiami prawnymi (jak Dąbrowa Górnicza), są też jednostki, które mówią „spróbujmy”, niemniej jednak nadal w 70% samorządów, z braku doświadczeń i kompetencji, można wyczuć strach przed przekazaniem podmiotowości mieszkańcom. Inną kwestią jest sprawa przygotowania władz – wdrażany jest co prawda program „Inspire” 2019, większość samorządów nie ma jednak kompetencji do jego realizacji. Prof. Tomasz Kaczmarek z UAM zwrócił w tym kontekście uwagę, że nawet gdyby naprawić system planowania przestrzennego, wpadniemy w pułapkę instytucjonalną: dobre prawo będzie, ale nie będzie wiadomo jak ma być i przez kogo realizowane. Wyzwaniem jest zaprojektowanie zintegrowanego systemu planowania przestrzennego od strony instytucjonalnej. Obecnie bywa tak, że w mieście są po dwa, trzy urzędy koordynujące te kwestie, co ostatecznie oznacza brak koordynacji w ogóle. Paweł Jaworski stwierdził też, że bardzo często samorządy traktują miejskich aktywistów jak specjalistów dysponujących gotowymi rozwiązaniami partycypacyjnymi. Tymczasem niedostatków na polu współdziałania należy szukać w obszarze kultury politycznej, a uczynienie z miejskich aktywistów remedium na wszystkie problemy doprowadzi raczej do kolonizacji przestrzeni dialogu przez jedną grupę aktorów, niż do realnej współpracy. Dlatego Kaczmarek zachęcał do wdrażania platform, które np. w ramach geoportalu umożliwią większej liczbie mieszkańców włączenie się do dyskusji o mieście.

Na koniec dyskusji Michał Leszczyński, Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Przestrzennej w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa, zachęcił do zgłaszania uwag do kolejnych projektów uchwał i rozporządzeń dotyczących systemu planowania. – To jest dla nas bardzo ważne. Wszystkie zgłoszone uwagi czytamy i analizujemy – przekonywał.

Równolegle można było wysłuchać paneli poświęconych rewitalizacji i rozwojowi gospodarczemu. W kontekście rewitalizacji raz jeszcze szczególnie wyraźnie wybrzmiała kwestia partycypacji, widoczna w przykładach konkretnych projektów poszczególnych miast, szczególnie Łodzi i Dąbrowy Górniczej. Te miasta, choć nie jedyne, są przykładami nadzwyczajnej aktywności mieszkańców, którzy potrafią jasno wyartykułować czego potrzebują, zidentyfikować braki i wskazać pola działania dla samorządu.

Rozwój sektora małych firm to jednocześnie kreowanie lokalnych elit – taki z kolei jest główny wniosek płynący z dyskusji poświęconej rozwojowi gospodarczemu. Małe ośrodki pokazują, że sukces nie zależy od nakładów finansowych, ale od kreowania wartości. Martwienie się tylko o perspektywę najbliższych wyborów sprzyja doraźności działań, a nie rozwojowi miast. – Dla nas celem nie była sprzedaż nieruchomości, ale ściągnięcie inwestora – tłumaczył Wadim Tyszkiewicz, prezydent Nowej Soli. Z kolei Tomasz Andrukiewicz, prezydent Ełku, docenił korzyści, jakie można osiągnąć dzięki zintegrowanym inwestycjom terytorialnym, a także zachęcał do współpracy z innymi samorządami. Ujawnił, że tworzy koalicję z miastami z regionu, która wspólnie będzie rozmawiać o Pakiecie dla miast średnich, aby środki, które planuje się rozdysponować w ramach niego, były jak najlepiej rozdzielane. Natomiast Grzegorz Nowosielski, burmistrz Wyszkowa (czytaj więcej o sukcesie Wyszkowa), przekonywał do traktowania miasta jako przedsiębiorstwa.  – Żeby zaspokajać ,,podstawowe potrzeby nieruchomościami” miasto musi zarabiać. Oczywiście istnieją możliwości realizacji inwestycji dzięki środkom zewnętrznym, np. z Unii Europejskiej, ale można je także realizować, dzięki temu co wypracuje miasto – wyjaśniał.

Panel został zakończony wezwaniem do bronienia idei samorządów. – Bez nich wiele sukcesów gospodarczych, o jakich tutaj mówimy, nie zaistniałoby, gdyby nie ciężka praca samorządowców – przekonywał Nowosielski.

Polskie miasta 2030

W charakterze podsumowania kongresu można było wysłuchać kolejnej dyskusji w formie dwugłosu: wzięli w niej udział dr Paweł Kubicki, socjolog z Uniwersytetu Jagiellońskiego i Ryszard Grobelny, były prezydent Poznania.

Kubicki stwierdził, że główne wyzwanie, jakie stoi przed polskimi miastami leży w problematyce tożsamości – polskie miasta tej tożsamości są pozbawione. Konstruowanie jej odbywa się poprzez dwa wymiary: kulturę i polityczność. Socjolog zwrócił uwagę, że w agendzie Kongresu zabrakło właśnie polityki kulturalnej. Tymczasem samorządy mają ogromne możliwości do budowania tożsamości poprzez narracje miejskie. Polskie miasta wiele zrobiły na polu inwestycji w obiekty kulturalne: trzeba jednak, żeby były one pewnymi ikonami miejskości, a nie białymi słoniami. Są miasta, które nowe instytucje kulturalne dobrze wpisują w istniejącą miejską narrację, ale z drugiej strony jest też Walencja – to kraina białych słoni, instytucji nie rezonujących w żaden sposób z tożsamością miasta. Instytucje kultury nie mogą się rozwijać na kulturalnych pustyniach. Kubicki podkreślił, że tym, co wyróżnia miasto od nie-miasta to polityczność: świadomość obywatelskości. Bez obywatelskości mamy nie miasto, a obszar zurbanizowany. Polityka powinna być rozumiana przez pryzmat swojej pierwotnej funkcji: działania na rzecz dobra wspólnego.

Z kolei Ryszard Grobelny przewidywał, w kontekście hasła dyskusji, że w 2030 roku miasta między sobą będą się coraz bardziej różnicowały – jedne będą rosły, dla innych jakość życia będzie coraz trudniej osiągalna. Dziś jednak żadne perspektywy nie wskazują, że  do samorządów transferowanych będzie  więcej pieniędzy. Należy zatem, poza menedżerskimi, szukać innych mechanizmów zarządzania miastem. Pieniądze nie są bowiem najważniejszym czynnikiem budowania tożsamości, choć z pewnością to ułatwiają. Grobelny ocenia, że Polska stoi przed koniecznością przekształcenia modelu rozwojowego. Duże miasta, wśród nich Kraków, Poznań, Warszawa, Trójmiasto, miasta (choć nie wszystkie) Metropolii Silesia – te sobie poradzą, ale inne będą mieć trudności. Konieczne jest w związku z tym przedefiniowanie, co rozumiemy przez pojęcie miasta – należy je czytać już nie tyle w granicach administracyjnych, co raczej w kierunku obszarów funkcjonalnych.

Wydarzenie zakończyło się jednogłośnym przyjęciem „Karty Krakowskiej”, dokumentu sformułowanego przy udziale Instytutu Rozwoju Miast. „Karta” zawiera szereg rekomendacji dla samorządów dotyczących projektowania polityki miejskiej, nacisk kładąc na podejście zintegrowane, uruchamianie lokalnych potencjałów, czy zrównoważony rozwój terytorialny.

***
I Kongres Polityki Miejskiej został zorganizowany przez Związek Miast Polskich, we współpracy z Ministerstwem Rozwoju i Urzędem Miasta Krakowa. Partnerem merytorycznym Kongresu był Instytut Rozwoju Miast oraz Obserwatorium Polityki Miejskiej IRM, a strategicznym Bank Gospodarstwa Krajowego.

Kongres Polityki Miejskiej
Kongres Polityki Miejskiej
Kongres Polityki Miejskiej
Kongres Polityki Miejskiej