OPM
1610.2017

Raport o stanie polskich miast | Zarządzanie i współpraca w miejskich obszarach funkcjonalnych

  • OPM
  • Artykuł

Właściwe zaplanowanie procesu zarządzania obszarami funkcjonalnymi aglomeracji miejskich należy do największych i najtrudniejszych wyzwań, jakie stoją przed polską administracją publiczną. Jak sobie z tym radzą samorządy? Najnowszy raport Obserwatorium Polityki Miejskiej został poświęcony właśnie temu zagadnieniu.

W 2016 roku gminy znajdujące się w strefach zewnętrznych Miejskich Obszarów Funkcjonalnych (MOF) były zaangażowane łącznie w 292 różnego rodzaju formy sformalizowanej współpracy międzygminnej, z czego jedynie 49 miało charakter sieciowy. Jedynie kilka z nich nie było „wymuszonych” przez odgórne programy. Najczęstszą formą współpracy są dwustronne porozumienia między ośrodkiem wojewódzkim a okolicznymi gminami. Różnica w popularności obu typów współpracy jest między innymi konsekwencją obecnych procedur. Zawarcie porozumień międzygminnych jest łatwiejsze. W odróżnieniu do, mających sieciowy charakter, stowarzyszeń i związków międzygminnych nie wymaga ono specjalnych rejestracji, nadzoru władz centralnych ani innych szczególnych warunków.

Współpracę utrudniają również wzajemne uprzedzenia. Gminy znajdujące się w zewnętrznej strefie MOF-u oskarżane są często o „jazdę na gapę” – czerpią korzyści z lokalizacji w bliskości silnego ośrodka miejskiego, przyciągają nowych mieszkańców i inwestycje, ale nie partycypują w kosztach, jakie miasto centralne ponosi np. rozwijając transport publiczny. Z kolei mniejsze miasta i gminy wiejskie obawiają się zdominowania przez miasto i narzucania rozwiązań, które nie będą w interesie lokalnej społeczności.

Współpraca w praktyce

Liderami pod względem integracji są Miejskie Obszary Funkcjonalne Poznania, Szczecina, Trójmiasta oraz konurbacji górnośląskiej. Prym wiedzie Poznań posiadający najbardziej rozwinięte i ugruntowane struktury dobrowolnej i oddolnie zawiązywanej współpracy w ramach Stowarzyszenia Metropolia Poznań (SMP). Autorzy raportu tłumaczą, że sukces wynika między innymi ze stopniowego zacieśniania i formalizowania współpracy, przy jednoczesnym poszanowaniu autonomii członków stowarzyszenia. Ponadto jako jedyny z większych ośrodków wojewódzkich zapewnia obsługę transportem publicznym ze wszystkich gmin znajdujących się w strefie zewnętrznej MOF-u.

Wyróżniony został również ośrodek szczeciński. W ramach Stowarzyszenia Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego (SSOM) nie tylko doprowadził do objęcia sieciową współpracą wszystkich gmin położonych w obszarze intensywnych powiązań funkcjonalnych, ale też dążył do współpracy poziomej. Członkiem Stowarzyszenia zostało województwo zachodniopomorskie i powiat policki.

raport_obserwatorium_polityki_miejskiej_IRM_MOF_zarządzanie i współpraca

Zobacz więcej map. Kliknij i wejdź na nasz geoportal

Odklejone metropolie

Autorzy zwracają uwagę na problem „odklejania się” największych ośrodków metropolitalnych – Warszawy i Krakowa – od swoich obszarów funkcjonalnych. Z analizy wynika, że ośrodki te są niechętne szerszej współpracy z najbliższymi samorządami. Autorzy tłumaczą to poczuciem samowystarczalności tych miast. Sąsiadujące gminy są postrzegane przez pryzmat problemów dla miasta centralnego, np. w kontekście korzystania przez mieszkańców ościennych gmin z usług publicznych i infrastruktury miasta bez udziału w ich finansowaniu. Jednocześnie ośrodki te nie widzą potencjalnych korzyści ze współpracy. O jakich może być mowa? Autorzy wskazują m.in. na prowadzenie wspólnej polityki proinwestycyjnej oraz obniżanie kosztów usług poprzez wspólne zamówienia.

Zarządzanie przez wchłanianie

Niektóre miasta decydują się na rozwiązanie problemu integracji nie na drodze współpracy z sąsiadującymi gminami, ale poprzez…ich wchłanianie. Są to przeważnie ośrodki o mniejszym potencjale ludnościowym i ekonomicznym, jak Rzeszów, Opole czy – rekordowa w tym zakresie – Zielona Góra. W 2015 roku została ona niemal pięciokrotnie powiększona z 58,34 km2 do 278,79 km2.
Tendencja do „wchłaniania” gmin ze swojego obszaru funkcjonalnego raczej nie jest obserwowana w przypadku większych miast. W raporcie autorzy stwierdzają, że ,,że miasta przekonane o swojej sile nie dążą do jej nadużywania w relacjach ze słabszymi partnerami”.

Na odwrót

Większość partnerstw pomiędzy samorządami działających w ramach MOF-ów powstało w celu realizacji konkretnych projektów. Autorzy zwracają jednak uwagę, że kolejność powinna być odwrotna – to partnerstwa powinny uruchamiać projekty. Dzięki temu partnerstwa mają mieć większe możliwości adaptacji do bieżących warunków, a tym samym zwiększają szanse na realizację strategicznych celów.

Niestety partnerstwa zawiązane wokół strategicznych celów i ukierunkowane na długofalowe działanie wciąż można policzyć na palcach jednej ręki.

Problem ten dostrzegają sami koordynatorzy projektów. W badaniu 2/3 z nich wyraziło opinię, że efekty projektów nie przekładają się bezpośrednio na zwiększenie integracji obszaru czy podniesienie jakości świadczonych usług.

ZIT

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) są jednym z narzędzi umożliwiających realizację polityki miejskiej i lepsze zarządzanie MOF-ami ośrodków wojewódzkich. Głównym bodźcem do nawiązania współpracy w ramach ZIT jest możliwość pozyskania funduszy na projekty i zadania integrujące MOF-y i pomagające w rozwiązywaniu wspólnych problemów. Tak mówi teoria. A jak to wygląda w praktyce?
W niektórych przypadkach obszary współpracy zostały nienaturalnie powiększone w stosunku do delimitacji referencyjnej.

Autorzy nie pozostawiają złudzeń. Przekonują, że tendencja do powiększania obszarów ZIT-u tylko pozornie wynika z woli szerokiej współpracy. Tak naprawdę wiąże się z koniunkturalnym myśleniem w kierunku umożliwienia jak największej liczbie samorządów „załapania się” na fundusze unijne dedykowane ZIT-om.

Analiza projektów planowanych do realizacji w ramach strategii ZIT dla poszczególnych MOF-ów ośrodków wojewódzkich również nie napawa optymizmem. Ich potencjał zarówno integracyjny, jak i oddziaływania na cały MOF, oceniany jest jako bardzo ograniczony.
W kontekście problematyki ZIT wyróżniony został przykład Trójmiasta, gdzie współpraca przez lata była utrudniona. Gdańsk i Gdynia częściej konkurowały ze sobą niż współpracowały. Przejawem tego było powołanie dwóch odrębnych struktur współpracy metropolitalnej: Stowarzyszenia Gdański Obszar Metropolitalny oraz Metropolitalnego Forum Wójtów, Burmistrzów i Prezydentów NORDA powstałego z inicjatywy prezydenta Gdyni. Zintegrowane Inwestycje Terytorialne pozwoliły to zmienić. Początkowo nawiązano jedynie porozumienie na rzecz realizacji ZIT-u. Współpraca była jednak dalej rozwijana. Ostatecznie powołano do życia Stowarzyszenie Obszar Metropolitalny Gdańsk–Gdynia–Sopot (SOMG-G-S) oraz zdecydowano się opracować wspólną strategię rozwoju do roku 2030.

Efektywny transport publiczny – podstawowa potrzeba

Istotną część raportu poświęcono funkcjonowaniu transportu publicznego, który jest jednym z najczęściej podejmowanym obszarem współpracy. Niestety, wnioski są tu mało optymistyczne. Pomimo, że między miastami centralnymi a okolicznymi gminami istnieje wiele powiązań, np. wynikających z migracji wahadłowych, to wiele samorządów będących w zasięgu funkcjonalnych powiązań nie posiada bezpośrednich połączeń komunikacją publiczną z ośrodkiem rdzeniowym. Nawet jeśli mają, to jak zwracają uwagę autorzy, częstotliwość i czas podróży nie zachęca do przesiadki z własnego samochodu.

W gminach ościennych w przeliczeniu na 1000 mieszkańców średnio jest około par 7 połączeń komunikacją publiczną z i do miasta centralnego.

Brakuje również pełnej integracji usług transportowych, które objęły bilet, przewoźnika, a także uwzględniły synchronizację rozkładów jazdy. Pod tym względem pozytywnie wyróżnia się MOF Wrocławia i Poznania. Tytułem przykładu: mieszkańcy ośrodka wrocławskiego mogą korzystać z biletu aglomeracyjnego obejmującego Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne, pociągi REGIO, Przewozy Regionalne i Koleje Dolnośląskie. Ważnym aspektem integracji jest tam występowanie stref typu „park & ride”, zlokalizowanych zarówno w strefie zewnętrznej, jak i w obrębie rdzenia.

Pomimo, że nie we wszystkich MOF-ach mieszkańcy mogą liczyć na podobne udogodnienia, to w ostatnich latach przybywa inicjatyw podjętych przez samorządy w celu poprawy tego stanu rzeczy. Duża jest tutaj zasługa dla samorządów regionalnych. Chodzi przede wszystkim o tworzenie i o rozwój szybkich kolei aglomeracyjnych.

W raporcie pochylono się również nad kwestią pieszego dostępu do transportu publicznego. Średnia odległość od przystanku wynosi w analizowanych ośrodkach ponad 2 km. Najbliżej mają mieszkańcy MOF-u Warszawy i Poznania – przeciętnie do przystanku muszą przejść mniej niż kilometr. W najgorszej sytuacji są z kolei mieszkańcy gmin wokół Bydgoszczy i Torunia, Zielonej Góry i Wrocławia – średnio mają ponad 3 km do przystanku.

Polecamy
O raporcie w mediach


Pobierz

raport_zarządzanie_okładka

Zarządzanie i współpraca w miejskich obszarach funkcjonalnych
Raport o stanie polskich miast

red. K. Janas, W. Jarczewski 

geoportal_opm