OPM
0412.2019

Rekomendacje ekspertów dla polityki mieszkaniowej

  • OPM
  • Artykuł

Przez ostatnie kilka miesięcy eksperci z całej Polski, zajmujący się tematem mieszkalnictwa, pracowali wspólnie w celu przygotowania i zredagowania rekomendowanego zakresu problemowego do krajowej polityki miejskiej. Z efektami ich pracy można się nie tylko zapoznać ale można je również komentować. 

Polityka miejska jest polem rozwoju, poprawy i różnicowania polityki państwa wobec miast. Powinna ona wspierać rozwój mieszkalnictwa, w szczególności mieszkalnictwa dostępnego i społecznego, w tych zakresach problemowych, w których efekty dotychczasowych polityk są niewystarczające. Brak dostępnych cenowo mieszkań jest barierą w rozwoju miast i poprawy jakości życia obywateli. Dlatego polityka państwa powinna szczególną uwagę kierować na problem mieszkalnictwa w miastach, w szczególności na zwiększenie liczby i jakości dostępnych cenowo mieszkań czynszowych. Poprawa dostępności mieszkań jest najważniejszym lub jednym z najważniejszych warunków pożądanych zmian w życiu społeczeństwa i wielu obywateli we współczesnej Polsce. Integracja polityki mieszkaniowej z innymi politykami sektorowymi jest słabą stroną polskich reform, a odzwierciedla się właśnie w miastach. W nich ogniskują się skutki deficytu mieszkań i trwałych problemów mieszkalnictwa.

W rozwiniętych krajach – wobec permanentnego niedoboru środków finansowych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych ludzi – sektor prywatny jest włączany do rozwiązywania problemów wynikających z niedoboru mieszkań dostępnych cenowo. W Polsce zarówno regulacje prawne z zakresu planowania przestrzennego i strategicznego jak i praktyka działalności deweloperskiej nie dają jeszcze podstaw do szerszego włączenia firm prywatnych w realizację publicznych programów mieszkaniowych, mimo że funkcjonują regulacje PPP (partnerstwa publiczno-prywatnego). Intensywnie rozwija się rynek nowego budownictwa deweloperskiego w dużych miastach i rynek kredytów hipotecznych. Ocenia się jednak, że ok. 60% populacji nie stać na zakup mieszkania na własność. Ta grupa ludności ma też ograniczoną ofertę mieszkań w zasobach społecznych. Stąd wynika potrzeba rozwoju sektora mieszkań dostępnych.

W Polsce w 2018 r. średnie wydatki na użytkowanie mieszkania i nośniki energii sięgały 18,3% ogółu wydatków gospodarstw domowych. Można przyjąć, że wydatki na utrzymanie mieszkania na poziomie ok. 20% dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych w Polsce stanowią swego rodzaju granicę dostępności mieszkaniowej. Rzecz w tym, że wydatki te mają różny udział w budżetach gospodarstw według grup społeczno-ekonomicznych, liczby osób w gospodarstwie, regionu i wielkości miejscowości zamieszkania.

Wydatki budżetu państwa na sferę mieszkaniową należą do najniższych w Unii Europejskiej. Bezpośrednie wydatki budżetowe rzędu 2,1 mld zł w 2018 r. i 1,2 mld zł w 2019 r. nie są wystarczające do znaczącej zmiany sytuacji w sferze mieszkalnictwa społecznego. Stanowi to ok. 0,08% PKB kraju, przy średnich wydatkach na cele mieszkaniowe w krajach Unii Europejskiej na poziomie 0,5% PKB. Polityka miejska powinna zatem dostarczyć nowych instrumentów wsparcia mieszkalnictwa, orientowanych na rozwiązanie najpilniejszych problemów i adresowanych do konkretnych grup miast.

Przez ostatnie kilka miesięcy eksperci z całej Polski, zajmujący się tematem mieszkalnictwa, pracowali wspólnie w celu przygotowania i zredagowania rekomendowanego zakresu problemowego do krajowej polityki miejskiej (KPM), w tym wyboru kluczowych problemów i ich priorytetyzacji. Uczestnicy w ramach prac zaproponowali rekomendowane działania, rozwiązania, które służyłyby rozwiązaniu zidentyfikowanych problemów; wskazywali pola integracji z wybranymi politykami sektorowymi. Na co zwrócili uwagę eksperci?

Polityka oparta na danych

W ramach przygotowanego raportu eksperci zwrócili uwagę na potrzebę powstania systemowego monitoringu sytuacji mieszkaniowej miast. Tłumaczą oni, że brak kompleksowej i aktualnej informacji o podstawowych wskaźnikach charakteryzujących miejski sektor mieszkaniowy znacząco utrudnia zarówno podejmowanie efektywnych decyzji inwestycyjnych, jak i właściwe planowanie strategiczne (politykę) w obszarze mieszkalnictwa. Dlatego rekomendują oni wprowadzenie obowiązku tworzenia przez władze miasta dokumentu z zakresu monitoringu sytuacji mieszkaniowej w mieście. Dokument ten powinien wg ekspertów diagnozować:

– potencjał demograficzny, gospodarczy, przestrzenny i infrastrukturalny rozwoju mieszkalnictwa w mieście;
– zasób mieszkaniowy pod względem ilościowym i jakościowym;
– efekty rzeczowe oraz strukturę inwestorską budownictwa mieszkaniowego;
– rynkowe potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby w sektorze dostępnym i społecznym;
– pojemność rynku mieszkaniowego na sprzedaż i wynajem wraz z cenami transakcyjnymi;
– dostępność mieszkaniową dla gospodarstw domowych z różnych grup społeczno-ekonomicznych.

Oprócz tego rekomenduje się wprowadzenie obowiązku programowania rozwoju mieszkalnictwa w mieście poprzez dokument strategiczny pt. „Polityka mieszkaniowa miasta”.

Współpraca

Środki publiczne na realizację znaczących ilościowo, odpowiadających współczesnym normom jakościowym mieszkań dostępnych jest zadaniem przekraczającym możliwości sektora finansów publicznych (budżetów gmin i budżetu państwa). W związku z tym eksperci rekomendują objęcie patronatem ministerstwa odpowiedzialnego za mieszkalnictwo i instytucji działających na rzecz rozwoju PPP programu popularyzacji przedsięwzięć z zakresu mieszkalnictwa dostępnego, w tym społecznego, realizowanych w formule PPP lub innej formule pozwalającej na przejrzystą współpracę samorządów z sektorem prywatnym. Oprócz tego zwracają uwagę na potrzebę wprowadzenia w partnerstwie rządu, samorządu terytorialnego, z udziałem jednostek organizacyjnych gmin (TBS, spółek komunalnych), OPP i sektora prywatnego, pilotażowego programu „Innowacje mieszkaniowe”. Taki program powinien mieć według założeń charakter interdyscyplinarny i być stosowany w odpowiedzi na różne nietypowe lub niepraktykowane wcześniej rozwiązania z zakresu polityki społecznej, mieszkaniowej, rewitalizacji, gospodarowania przestrzenią.

W raporcie zalecane jest również stworzenie uregulowań prawnych, finansowych i organizacyjnych wspierających tworzenie Społecznych Agencji Najmu, które będą mogły odpowiadać na potrzeby mieszkaniowe zarówno osób z grupy „luki czynszowej”, jak i osób zagrożonych wykluczeniem. Eksperci wskazują, że na szczególną uwagę zasługują Społeczne Agencje Najmu funkcjonujące w formule partnerstwa/konsorcjum jednostek samorządu terytorialnego z OPP. Jak tłumaczą, pozwoliłoby to połączyć korzystanie z zasobów mieszkań prywatnych i zasobów gminnych nie nadających się do wynajęcia na zasadach komunalnych ze względu na ich stan prawny czy techniczny.

Rozwój sektora mieszkań na wynajem

Sektor czynszowy ma do odegrania istotną rolę w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Czy z wyboru, czy z konieczności część społeczeństwa korzysta z wynajmowanych mieszkań. Cechą wyróżniającą zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych w formie najmu mieszkania – w przeciwieństwie do jego zakupu – jest relatywnie niski początkowy koszt dostępu, czyli wejścia w prawa użytkownika.  Przez wiele lat dominował w kraju rynek własnościowy a polityka mieszkaniowa państwa wspierała kupno mieszkań. Polityka mieszkaniowa wspierająca budowanie mieszkań na wynajem może sprawić, że stabilny najem, a nie tylko własność, będą tworzyły bezpieczeństwo mieszkaniowe.

Zwiększanie liczby mieszkań komunalnych dla osób najbardziej potrzebujących jest istotnym wyzwaniem, ponieważ w większości przypadków budżety gmin nie pozwalają na podejmowanie nowych, dużych inwestycji mieszkaniowych, które skutecznie zaspokoiłyby potrzeby mieszkaniowe i zmniejszyły liczbę osób ubiegających się o wynajem lokalu z zasobu gminy. Eksperci rekomendują wprowadzenie wieloletniego programu rządowego (horyzont 10 – 15 lat). Pierwsza faza programu (2 lata) obejmowałaby jego przygotowanie, tj. opracowanie programu, legislację, wdrożenie procedur, nabór i kwalifikacja miast uczestniczących. W kolejnych latach następowałaby realizacja programu przez miasta, które zgłosiły akces i spełniły kryteria dostępu (m.in zły stan techniczny zasobów komunalnych).

Oprócz tego proponowany jest rozwój sektora społecznego budownictwa czynszowego. Towarzystwa budownictwa społecznego wybudowały w latach 1996 – 2015 ponad 81 tys. mieszkań, mimo, że corocznie notowano deficyt środków kredytowych na realizację zgłaszanych przedsięwzięć, a w 2009 r. całkowicie zastopowano rządowe, preferencyjne finansowanie programu.

Rewitalizacja i osoby o specjalnych potrzebach mieszkaniowych

Sferą, w której w zakresie mieszkalnictwa szczególnie łatwo zauważyć pole konfliktu między dotychczasową praktyką a potrzebą realnego rozwiązywania problemów jest w Polsce rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich. W przygotowanym raporcie zaleca się wypracowanie instrumentów finansowych w ramach krajowej polityki rewitalizacyjnej na rzecz naprawy mieszkalnictwa w obszarach rewitalizacji, a także prowadzenie i popularyzację przedsięwzięć polegających na włączaniu w bezpośrednie prace remontowe, porządkowe, dekoracyjne społeczności mieszkańców obszarów zdegradowanych. Jak tłumaczą eksperci bezpośrednie włączanie mieszkańców w sprawy remontowe i porządkowe ma nie tylko wymiar praktyczny, ale również animuje kontakty społeczne w bezpośrednim środowisku zamieszkiwania.

W przygotowanym raporcie zwracana jest uwaga, że jako społeczeństwo stoimy przed koniecznością pilnej reakcji na zmiany demograficzne i społeczne. Skala problemów mieszkaniowych jest znacząca, a grupy potrzebujące wsparcia – bardzo zróżnicowane (seniorzy, osoby niepełnosprawne, rodziny wielodzietne, itd.). Odpowiedzią na te potrzeby mogą być społeczne agencje najmu, mieszkania chronione oraz mieszkania wspomagane, kooperatywy mieszkaniowe.

Mieszkania w mieście zrównoważonym

Dyskusja nad mieszkalnictwem nie może przebiegać bez uwzględnienia kontekstu przestrzennego. Z jednej strony tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają największy udział w przestrzeni miast, a przez to mają decydujący wpływ na ich kształt, z drugiej – efektem każdego programu mieszkaniowego jest mieszkanie zlokalizowane w kontekście przestrzennym. Kontekst ten ma duże znaczenie dla atrakcyjności i funkcjonalności środowiska zamieszkania. Dlatego eksperci rekomendują rozwijanie zabudowy mieszkaniowej przede wszystkim w ramach uzupełnień istniejącej struktury miast. Chodzi tu o strategię dogęszczania zabudowy także z wykorzystaniem lokalizacji alternatywnych takich jak dachy, szczeliny między budynkami czy przestrzenie infrastruktury (tzw. mikrourbanizacja) oraz adaptacji na cele mieszkaniowe przestrzeni i obiektów, które straciły swoje dotychczasowe funkcje (tzw. brownfields).

Przy planowaniu osiedli rekomenduje się wykorzystanie komunikacji publicznej i indywidualnej rowerowej oraz pieszej jako podstawowej. Realizacja tego celu możliwa jest przy stosowaniu czytelnej struktury komunikacji pieszej, zapewnieniu przyjaznych i atrakcyjnych przestrzeni publicznych oraz dbałości o odpowiedni zasięg najważniejszych funkcji oraz przystanków komunikacji publicznej. Oprócz tego eksperci zwracają uwagę na konieczność planowania i projektowania zabudowy mieszkaniowej, która umożliwia i ułatwiała współzamieszkiwanie osób o zróżnicowanym wieku, zdrowiu i statusie materialnym. Podstawowym sposobem na zapewnienie zróżnicowania społecznego jest wprowadzenie wymogu mieszania mieszkań o urozmaiconej wielkości, strukturze, typie oraz standardzie.

Konsultacje rekomendacji

Komentarze do roboczego dokumentu (dostępny tutaj) można zgłaszać do 8 grudnia na adres: opm@irm.krakow.pl. Po zebraniu uwag opublikowany zostanie finalny raport o polityce miejskiej w Polsce, który uzupełniony będzie o wnioski z dyskusji i komentarze przedstawione w trakcie sesji kongresowych oraz nadesłanych maili.

Koordynacja prac zespołu:
– Alina Muzioł-Węcławowicz – ekspertka niezależna, współpracowniczka Instytutu Rozwoju Miast i Regionów

Eksperci zespołu roboczego:
– Radosław Cyran – Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach
– Wojciech Daniel – Tarnowskie TBS sp. z o.o.
– Joanna Erbel – PFR Nieruchomości
– Marek Goluch – Urząd m. st. Warszawy
– Bogumiła Krystek-Kucewicz – Instytut Rozwoju Miast i Regionów
– Piotr Mync – Urząd Miasta Stargard
– Magdalena Ruszkowska-Cieślak – Habitat for Humanity Poland
– Grażyna Szotkowska – Szczecińskie TBS sp. z o.o.
– Agata Twardoch – Politechnika Śląska

W pracach zespołu uczestniczyli przedstawiciele Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju:
– Stanisław Kudroń – Departament Mieszkalnictwa
– Aleksandra Kułaczkowska, Departament Programów Pomocowych
– Karolina Thel – Departament Strategii Rozwoju
– Wiktoria Saganowska – Departament Strategii Rozwoju



RAPORTY ROBOCZE