Komentarz kierownika Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR, doktora Karola Janasa, dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych w kontekście odnowy ekosystemów miejskich

Aktualne brzmienie artykułu 6. rozporządzenia o odbudowie przyrody może nie tylko mieć negatywne konsekwencje społeczne i ekonomiczne w zakresie rozwoju miast, ale również wywołać skutki uboczne, które pogorszą stan środowiska, stymulując ekstensywne zagospodarowanie terenów otwartych poza obszarami miejskimi oraz blokując możliwość rozwoju miast zwartych. 

Odbudowa zasobów przyrodniczych jest niewątpliwie bardzo ważnym zadaniem w kontekście wyzwań związanych ze zmianami klimatycznymi, ale także przywrócenia środowiska (w szczególności w zakresie bioróżnorodności) do stanu, który zapewni trwały rozwój gatunku ludzkiego na Ziemi. Trudno nie uznać tego celu za uzasadniony i nie przyklasnąć działaniom, które zmierzają do jego realizacji. Po publikacji (w 2020 r.) unijnej strategii w zakresie zachowania bioróżnorodności do 2030 r. (EU biodiversity strategy for 2030. Bringing nature back into our lives) rozpoczęto prace nad rozporządzeniem wdrażającym rozwiązania z niej wynikające, stawiając za ich główny cel odbudowę co najmniej 20% zdegradowanych lądowych i morskich obszarów przyrodniczych w UE. Działania te zaowocowały publikacją propozycji treści przepisów w czerwcu 2022 r. (dostęp: 25.07.2023 r.). Na przestrzeni ostatniego roku dokument ten ulegał jednak dalszym modyfikacjom w toku konsultacji jego zapisów z państwami członkowskimi. 13 lipca 2023 r. Parlament Europejski ostatecznie przyjął pozytywne stanowisko odnośnie projektu rozporządzenia.   

Szczegóły rozwiązań przyjętych w ramach rzeczonego dokumentu, mimo wspomnianych zmian względem jego pierwotnej wersji, budzą wciąż szereg kontrowersji. W przestrzeni medialnej zwracano uwagę przede wszystkim na wysokie koszty ich realizacji i ograniczenia, z jakimi będzie musiała mierzyć się działalność rolnicza. Znacznie rzadziej dyskutowany był natomiast aspekt odbudowy ekosystemów miejskich, który reguluje artykuł 6.  

Potencjalne skutki odwrotne do zamierzeń 

Tymczasem wdrożenie zapisów tego artykułu i realizacja postulowanych tam celów – pomimo niewątpliwie dobrych intencji, które przyświecały autorom tych sformułowań – może przynieść efekty odwrotne od głównych celów rozporządzenia. Skutki uboczne błędnego sformułowania założeń i przyjęcia nietrafnych wskaźników w odniesieniu do ekosystemów miejskich mogą wpłynąć na ograniczenie rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym zahamowanie inwestycji lub podniesienie ich kosztów w obszarach miejskich. Przede wszystkim jednak mogą zagrozić wzrostem presji na zagospodarowywanie terenów otwartych położonych poza miastami, w sposób ekstensywny i nieefektywny – również energetycznie. 

Obszary zurbanizowane to część przyrody w największym stopniu przekształcona przez człowieka. Z punktu widzenia środowiskowego nie są to więc ekosystemy szczególnie wartościowe – wyjąwszy szczególne przypadki, gdy przez obszar zurbanizowany przebiega ważny korytarz ekologiczny lub w granicach administracyjnych miasta znajdują się tereny cenne przyrodniczo (zazwyczaj objęte już ochroną). Elementy środowiska naturalnego występujące w obszarach zurbanizowanych i sąsiadujące z nimi – często określane mianem błękitno-zielonej infrastruktury – mają natomiast bardzo duże znaczenie z punktu widzenia jakości życia w mieście. Drzewa wzdłuż ulic miejskich i na placach, zwarte tereny zieleni mniej lub bardziej urządzonej (parki, łąki, zagajniki), wody płynące i stojące, cała paleta rozwiązań infrastrukturalnych opartych na naturze (zielone dachy, zielone torowiska, ogrody deszczowe, zieleń wertykalna itd.) – wszystko to dostarcza szeregu usług ekosystemowych ważnych dla mieszkańców i innych użytkowników miast. Roślinność wspomaga retencję wód opadowych, zapewnia cień, chroniąc przed upałami, tworzy przestrzeń do rekreacji i wypoczynku, poprawia jakość powietrza, uatrakcyjnia krajobraz miejski oraz pełni wiele innych funkcji.   

Czy zatem nie należałoby się cieszyć z deklaracji, że „Państwa członkowskie [UE] zapewniają, aby do 31 grudnia 2030 r. nie doszło do utraty netto całkowitej krajowej powierzchni zielonych przestrzeni miejskich oraz zwarcia drzewostanu na obszarach ekosystemów miejskich”? Po kilkukrotnych zmianach brzmienia wspomnianego tutaj artykułu jest w nim wciąż mowa nie tylko o braku straty powierzchni terenów zieleni miejskiej, ale także o osiągnięciu tendencji wzrostowej w zakresie zielonych przestrzeni miejskich oraz zwartości drzewostanu. Względem poprzednich wersji zapisu artykułu 6. nastąpił wprawdzie pewien postęp polegający na odejściu od operowania wskaźnikami odniesionymi do powierzchni miast w granicach administracyjnych, jednak wątpliwości wciąż budzi zbyt duża „rozdzielczość” klastrów miejskich, zaproponowanych jako alternatywa dla podziału administracyjnego. Ponadto podejście to nadal blokuje możliwość zagospodarowania terenów zielonych w tak lub inaczej delimitowanych klastrach i jakościowego dogęszczania obszarów zurbanizowanych. Innymi słowy: ogranicza ono działania stojące u podstaw realizacji koncepcji miasta zwartego. Wspomniane w rozporządzeniu sposoby „zazieleniania” przestrzeni miejskiej poprzez pewne rozwiązania infrastrukturalne (np. zielone dachy) w żadnej mierze nie są w stanie zrekompensować „utraty” terenów zieleni w obszarze miejskim, np. w związku z budową osiedla mieszkaniowego czy nowego układu komunikacyjnego. Cele zapisane w artykule 6. – w obecnym jego brzmieniu (według stanu na: 12 lipca 2023) – nie tylko grożą zatem paraliżem inwestycyjnym w obszarach miejskich, ale mogą również przynieść efekty przeciwne do zamierzonych, stymulując procesy dalece niekorzystne dla środowiska naturalnego. 

Uważam, że takie ich sformułowanie – poza szeregiem negatywnych konsekwencji w sferze społeczno-gospodarczej – stymulować będzie ekstensywne zagospodarowywanie terenów znajdujących się jeszcze dalej od miasta, jego dekoncentrację i rozlewanie się na obszary wykraczające poza strefę dotychczasowej suburbanizacji (która również nie jest zjawiskiem korzystnym). W praktyce bowiem postawienie przed sobą tak „grubo ciosanego” celu oznacza w pierwszej kolejności moratorium na zagospodarowywanie wszelkich niezagospodarowanych dotąd terenów w granicach administracyjnych gmin, które zgodnie z przyjętą przez Eurostat klasyfikacją typów obszarów zurbanizowanych DEGURBA zaliczają się do kategorii miast, małych miast lub przedmieść. Czy zatem zwiększanie powierzchni zielonych w tych gminach (co jest zasadniczym celem artykułu 6.) oznaczać będzie konieczność „wyburzania” zainwestowanych terenów i przywracania ich naturze? 

Teoretycznie cel ten może być częściowo realizowany poprzez „zazielenianie” tzw. brownfields, czyli terenów zainwestowanych, ale z różnych przyczyn już niewykorzystywanych (poprzemysłowych, poskładowych, pokolejowych, opuszczonych budynków mieszkalnych itp.) lub „zazielenianie” istniejącej infrastruktury – zmniejszanie powierzchni uszczelnionych (tzw. odbetonowywanie), wykorzystywanie rozwiązań typu „zielone dachy” czy „zielone torowiska”. W praktyce jednak poprzez działania tego typu (zasadniczo pożądane) zrekompensowanie „utraty” terenów zieleni – związanych np. z budową nowego osiedla mieszkaniowego, nowej drogi czy innego rodzaju infrastruktury, która miałaby powstać w mieście na „wolnej” działce – będzie niewykonalne z powodów organizacyjnych (np. kwestie własnościowe) i finansowych. Renaturalizacja terenów poprzemysłowych, w zależności od stopnia degradacji, może być zadaniem niezwykle kosztownym i czasochłonnym, na co wskazują chociażby doświadczenia górnośląskich miast. Niejednokrotnie też o wiele lepiej tereny tego typu przeznaczyć pod inne inwestycje niż na siłę „przywracać naturze” nakładem olbrzymich kosztów i energii.  

Polskim miastom bardziej brakuje zieleni czy zwartości tkanki urbanistycznej? 

W świetle naszych badań (Porównanie modelowych granic morfologicznych z granicami administracyjnymi w dużych miastach Polski – Piech, Zielonka 2022; Piech, Gajda 2023) polskie miasta cechuje niski stopień zwartości, a w granicach administracyjnych większości miast i gmin podmiejskich wciąż występuje bardzo dużo terenów niezainwestowanych. „Uwolnienie” tych terenów pod inwestycje – w szczególności mieszkaniowe – mogłoby ograniczyć odpływ mieszkańców na obszary podmiejskie i pomóc w realizacji koncepcji miasta zwartego. Nie jest to zadanie łatwe nawet w obecnych realiach, a po wejściu w życie rozporządzenia o odbudowie przyrody będzie w praktyce niewykonalne. Presja na zagospodarowywanie zielonych terenów poza miastem, a nawet z dala od niego, będzie natomiast rosła. W ten sposób odnowa ekosystemów miejskich nie tylko doprowadzi do utraty innych terenów – prawdopodobnie znacznie cenniejszych przyrodniczo niż te w obszarach poddanych już urbanizacji – ale zablokuje również kształtowanie zwartych miast, promując ekstensywne formy osadnicze. Te ostatnie generują z kolei szereg innych zjawisk negatywnie oddziałujących na środowisko, gdyż wymagają budowy i utrzymania znacznie większej infrastruktury sieciowej. Niska gęstość zaludnienia sprawia, że organizacja transportu zbiorowego jest skrajnie nieefektywna ekonomicznie, wzrasta liczba i odległość codziennych przemieszczeń z wykorzystaniem prywatnych samochodów. Miasto zwarte z kolei cechuje o wiele większa efektywność energetyczna, przestrzenna i ekonomiczna. Oczywiście, aby takie zwarte miasto stanowiło realną alternatywę dla „domku pod miastem”, powinno oferować adekwatną jakość urbanistyki – w tym w zakresie dostępu do błękitno-zielonej infrastruktury. Tego wyzwania omawiane rozporządzenie w żaden sposób nie dotyka. 

W mojej opinii błędne sformułowanie celów w zakresie odbudowy przyrody wynika przede wszystkim z dwóch kwestii. Pierwsza wiąże się ze swego rodzaju redukcjonizmem polegającym na potraktowaniu ekosystemów miejskich jako oderwanych od systemu przyrodniczego kraju/Europy i bilansowania zrównoważonego rozwoju w granicach administracyjnych miast, ale również abstrahowaniem od potrzeb w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego. W tej optyce umyka całkowicie fakt, że to właśnie dzięki koncentracji działalności człowieka w miastach i kształtowaniu zwartych form osadniczych jesteśmy wstanie lepiej chronić tereny dotąd niezagospodarowane i posiadające wysokie walory środowiskowe.  

Nasycenie zielenią i jej dostępność zamiast odsetka powierzchni 

Druga kwestia wiąże się z przyjęciem niewłaściwych jednostek odniesienia i wskaźników dla bilansowania zieleni w miastach. Granice administracyjne miast są tworami całkowicie sztucznymi, wyznaczanymi arbitralnie i, co więcej, podlegającymi zmianom w czasie. Niewiele jest miast, w których obszar faktycznie zurbanizowany, zagospodarowany, pokrywałby się z granicami administracyjnymi. Są miasta i miasteczka, w których lasy zajmują niemal połowę ich powierzchni (co niekoniecznie oznacza satysfakcjonujący poziom zazielenienia obszaru zabudowanego). Zastosowane w najnowszej wersji rozporządzenia zastąpienie granic administracyjnych miast równie sztucznymi „klastrami miejskimi” w niewielkim stopniu rozwiązuje ten problem, ponieważ klastry wyznaczane są w oparciu o siatkę kilometrową. To jest prawdopodobnie wystarczająca rozdzielczość dla analizy zmian pokrycia terenu w skali kontynentu czy kraju, ale zupełnie niewłaściwa dla delimitacji tzw. ekosystemów miejskich czy analizy „zazielenienia” obszarów intensywnie zurbanizowanych. W dobie łatwego dostępu do obrazowania satelitarnego, w połączeniu z mapowaniem laserowym LiDAR, jesteśmy w stanie opracować znacznie bardziej adekwatne wskaźniki oparte na metodach teledetekcyjnych, czego przykładem mogą być wyniki badań realizowanych w ramach naszego programu. Porównując stopień zazielenienia miast, posługujemy się wskaźnikami nasycenia zielenią obszarów zidentyfikowanych wcześniej jako obszary faktycznie zurbanizowane (a nie znajdujących się w ustalonych arbitralnie granicach administracyjnych) oraz dostępu mieszkańców do obszarów zwartej zieleni miejskiej o określonej minimalnej powierzchni. To też są oczywiście pewne przybliżenia – można dyskutować o szczegółowych parametrach i założeniach – takie podejście jednak zdecydowanie lepiej oddaje sedno problemu, jakim jest odpowiednie kształtowanie ekosystemów miejskich z myślą o jakości życia mieszkańców. 

Towarzysząca rozporządzeniu ocena skutków regulacji wskazuje na szereg oczywistych korzyści związanych z usługami ekosystemowymi, natomiast zupełnie pomija wskazane wyżej problemy. Nie podjęto tu również nawet próby oszacowania konsekwencji oraz kosztów ekonomicznych i społecznych założonych w rozporządzeniu celów, w tym tego, na ile są one możliwe do zrealizowania poprzez wskazane w dokumencie rozwiązania oparte na przyrodzie. Wnioski w ocenie skutków regulacji w odniesieniu do odnowy ekosystemów miejskich wyciągane są na podstawie ograniczonych i niereprezentatywnych dla wszystkich miast europejskich studiów przypadków. Kwestia adekwatności przyjętych celów w obliczu bardzo zróżnicowanej sytuacji miast na kontynencie europejskim – zarówno pod kątem charakteru urbanizacji, sposobu zagospodarowania przestrzeni, jak i uwarunkowań przyrodniczych oraz klimatycznych – również budzi wątpliwości. Polskie ośrodki w porównaniu np. z miastami z południa kontynentu cechuje duże zazielenienie przestrzeni. Wobec tych rozbieżności – a przede wszystkim z punktu widzenia jakości życia mieszkańców – znacznie ważniejszym wydaje się, by nacisk położyć na dostępność terenów zieleni. Jej poprawę można osiągnąć m.in. poprzez rozwiązania z zakresu tzw. zielonej akupunktury, czyli błękitnych i zielonych „interwencji” o niewielkiej powierzchni w krytycznych dla miasta obszarach i punktach – szczególnie przegrzewających się, wykazujących znaczący deficyt zieleni. Innymi słowy: aby zapewnić odpowiednią „podaż” opisanych wyżej usług ekosystemowych w obszarach miejskich, nie w każdym przypadku jest konieczne zwiększanie powierzchni terenów zieleni czy zwarcia drzewostanu. Dobra dostępność parków i zielonych skwerów czy zwiększenie poziomu pokrycia koronami drzew możliwe są do osiągnięcia również wtedy, gdy następować będzie nominalne utrata powierzchni terenów zieleni w obszarach miejskich. 

***

Zachęcamy do zapoznania się z raportami, które podejmują temat granic morfologicznych miast i ochrony środowiska:

Porównanie modelowych granic morfologicznych z granicami administracyjnymi w dużych miastach Polski – K. Piech, A. Zielonka

Raport o stanie polskich miast. Środowisko i adaptacja do zmian klimatu – A. Rzeńca, A. Sobol, P. Ogórek.

Możliwość komentowania została wyłączona.