Instytut Rozwoju Miast i Regionów w ramach programu badawczego Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej przeprowadził kompleksowe badanie identyfikujące funkcje usługowe polskich miast świadczone względem otaczających je obszarów. Identyfikacja tych funkcji, zwanych funkcjami centralnymi, umożliwiła określenie roli jaką poszczególne miasta pełnią w kontekście swojego otoczenia oraz zasięgu ich oddziaływania.

Wyniki badania zostały przedstawione na pierwszym z serii seminarium dla przedstawicieli samorządów, które poświęcono województwu śląskiemu. Wydarzenie odbyło się 26 października 2023 r. w Katowicach. Jego organizatorem był Instytut Rozwoju Miast i Regionów w ramach Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR wraz z Urzędem Marszałkowskim Województwa Śląskiego, a partnerami merytorycznymi Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Związek Miast Polskich,  Śląski Związek Gmin i Powiatów oraz Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia. 

12:00

I. Otwarcie spotkania – część powitalna

Powitanie gości przez kierownika Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR Karola Janasa. 

Karol Janas, kierownik Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR 

Anna Jedynak-Rykała, Wicemarszałek Województwa Śląskiego: Dziękuję IRMiR-owi za rozpoczęcie cyklu spotkań od województwa śląskiego. Nie sądzę, aby był to przypadek – wyróżniamy się dużą koncentracją miast, posiadamy strategię rozwoju, która powstała jeszcze przed strategią ogólnokrajową. Pokazujemy, jak mogą rozwijać się miasta. Cieszymy się, że w hierarchii przygotowanej przez Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR przyjęto spojrzenie funkcjonalne, bo, szczególnie w przypadku Śląska, nie powinniśmy mówić o jednym mieście, tylko o strukturze miast.  

Anna Jedynak-Rykała, Wicemarszałek Województwa Śląskiego 

Rekomendacje w Krajowej Polityce Miejskiej nie mogą być jednolite. To, gdzie są wspólne interesy, pokaże dyskusja. W województwie śląskim dajemy przykład, jak można zarządzać dla wspólnego celu mimo różnic administracyjnych. Potrzebujemy rekomendacji szczegółowych, dopasowanych do naszego wyjątkowego kontekstu, na który składa się m.in. zagęszczenie miast.  

Karol Janas, kierownik Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR: Oczywiście to nie był przypadek, że zaczynamy w województwie śląskim. Wiemy, że tu podejście funkcjonalne znajdzie zrozumienie i jest zakorzenione w praktyce polityk publicznych.  

Badania, których wyniki dziś prezentujemy, prowadzono w ramach OPM, finansowanego w ramach programu Pomoc Techniczna przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.   

Maciej Aulak, Dyrektor Departamentu Programów Pomocowych, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej: Występuję jako sponsor, ponieważ od 5 lat współpracujemy z Instytutem Rozwoju Miast i Regionów w zakresie badania rozwoju miast, a od tego roku również regionów. Raport pokazuje jedną z możliwych typologii miast. Mam nadzieję, że wzbudzi ciekawą dyskusję.  

Danuta Kamińska, Wiceprzewodnicząca Zarządu Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii: Podczas rozmowy na temat polityki krajowej i regionalnej trudno nie mówić o Metropolii. Województwo śląskie ma swoją specyfikę, w związku z czym nie może być traktowane tak samo jak inne. Nasza metropolia – podobnie jak metropolia szczecińska i łódzka – boryka się z problemami, spośród których największym jest wyludnianie miast na prawach powiatu. Poza tym doskwiera nam kolizja dokumentów strategicznych, a do tego brak pieniędzy na realizację ich założeń. Te elementy trzeba wziąć pod uwagę przy uwzględnianiu rekomendacji. Miasta na prawach powiatu mają priorytet w stosunku do całej metropolii. Według strategii GZM finansowanie powinno być dzielone przez inne podmioty niż dotychczas. Liczymy, że nasz głos znajdzie odzwierciedlenie w końcowych rekomendacjach. 

Danuta Kamińska, Wiceprzewodnicząca Zarządu Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii  

Andrzej Porawski, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich: Dziękuję za tę inicjatywą systemowego zajęcia się rozwojem miast. Przypominam, że do niedawna nie było żadnej ogólnokrajowej strategii rozwoju miast. Jako pierwsze swoją politykę miejską ogłosiło województwo małopolskie w dokumencie „Polityka miejska województwa małopolskiego 2014–2020”, który pomagał przygotować IRMiR. W 2013 r. – a więc także przed ustawą – rozpoczęto prace nad polityką miejską województwa śląskiego.  

Andrzej Porawski, Dyrektor Biura Związku Miast Polskich  

Strategie rozwoju nie mogą kończyć się na granicach miasta, ale też nie można odgórnie delimitować obszarów funkcjonalnych – ich zasięg jest różny w zależności od przyjętych kryteriów. Wartościowa jest tylko oddolna delimitacja, ponieważ to społeczności mają wiedzę na temat powiązań społeczno-ekonomicznych. Raport o hierarchii funkcjonalnej miast OPMR IRMiR to przyczynek do powstania strategii w każdym mieście, przyda się przy pracy nad polityką rozwoju, ale to nie jest Ewangelia, a jedynie wskazówka.  

Witold Magryś, Dyrektor Biura Śląskiego Związku Gmin i Powiatów: Katowice są kolejny raz gospodarzem wydarzenia ważnego dla miast. Śląski Związek Gmin i Powiatów to 156 członków, w tym wszystkie miasta na prawach powiatu. Bardzo się cieszę, że jesteśmy dla województwa partnerem w zakresie polityki miejskiej, ale w naszej ocenie wciąż brakuje nam na jej realizację funduszy. Zastanawiam się, do czego może wprowadzić wdrożenie koncepcji hierarchii, o której mamy dziś mówić – czy da nam zmianę modelu rozwoju? W województwie śląskim mamy dużą koncentrację miast w centrum regionu, ale też silne ośrodki poza nim, na zachodzie i południu, a także powiązania z obszarami wiejskimi. Musimy brać pod uwagę potrzeby mniejszych jednostek.  

Witold Magryś, Dyrektor Biura Śląskiego Związku Gmin i Powiatów  

Wojciech Jarczewski, Dyrektor Instytutu Rozwoju Miast i Regionów: W przygotowanej przez nas hierarchii nie chodzi o to, że jedne miasta są ważniejsze, a inne nie. Chodzi o przywrócenie myślenia o sieci osadniczej jako o hierarchii. Chcemy wychodzić do konkurencji międzynarodowej, ale też wspierać miasta w kryzysie – szczególnie miasta średnie.  

Wojciech Jarczewski, Dyrektor Instytutu Rozwoju Miast i Regionów  

Ewa Malik-Kapler, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej: Jako departament, który odpowiada za Krajową Strategię Rozwoju Regionalnego, jesteśmy bardzo zainteresowani wynikami dyskusji. Podejście funkcjonalne jest przez nas promowane, tak samo zresztą jak np. przez OECD. Patrzenie poza granicę jednej jednostki administracyjnej jest bardzo ważne dla polityki rozwoju regionalnego. Obecnie prowadzone są prace nad Koncepcją Rozwoju Kraju 2050, która zaktualizuje inne strategie. Badania, analizy i dyskusje prowadzone w regionach będą mieć na nie ogromny wpływ, podobnie jak na ich programy wdrożeniowe. Przyjęcie Koncepcji Rozwoju Kraju będzie bodźcem do aktualizacji średniookresowej strategii i Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego.  

Ewa Malik-Kapler, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej  

12:20 

II. Prezentacja wyników badania i postulowanych kierunków działań w kontekście terytorializacji polityk regionalnych i krajowych

1. Karol Janas, Agnieszka Sobala-Gwosdz, Instytut Rozwoju Miast i Regionów 
Prezentacja wyników badania hierarchii funkcjonalnej miast  

Karol Janas: Hierarchia kojarzy się ze stawianiem czegoś wyżej, a czegoś niżej, ale nie jest to ranking. Chodzi o system, najważniejsze są powiązania między ośrodkami i ich funkcje. Wykorzystana przez nas jako podstawa teoria Waltera Christallera jest do dzisiaj stosowana w rozwoju regionalnym. Miasto znajduje się w hierarchii wyżej, gdy ma więcej powiązań z innymi miastami. Dlatego jest więcej ośrodków niższego rzędu niż wyższego. Identyfikacja funkcji to podstawa do uporządkowania miast. Każdy ośrodek wyższego rzędu pełni też funkcje niższego rzędu.  

Nie ma nic bardziej praktycznego niż dobra teoria. Często przeciwstawiamy sobie teorię i praktykę, ale odpowiednia teoria tłumaczy rzeczywistość i pomaga kształtować działania. Teoria Christallera wynika z praktyki – z badań przeprowadzonych w południowej Bawarii. W idealnym modelu sieć miast tworzy plaster miodu, ale w świecie realnym kształtuje się to podobnie. Gdy miast o danych funkcjach brakuje – wtedy cierpi cała sieć. Gdy w przestrzeni brakuje równomiernie rozmieszczonych ogniw różnego rzędu, miastom tych regionów trudniej jest konkurować o inwestorów czy usługi wyższego rzędu. Nasze podejście jest bardziej precyzyjne niż hierarchie administracyjne, arbitralne, oparte na samej liczbie mieszkańców. Kryteria są obiektywne, choć czynników, które można wziąć po uwagę, jest ogrom.  

Agnieszka Sobala-Gwosdz: Bardzo mi miło, że możemy pokazać Państwu wyniki dwuletnich badań. Dla geografów ekonomicznych podejście funkcjonalne nie jest nowe. Głównym wyzwaniem w naszych badaniach był taki dobór wskaźników, aby trafnie określić zarówno różnice funkcjonalne w całym zbiorze miast, zwłaszcza pomiędzy metropoliami a ośrodkami niższego rzędu przy uwzględnieniu szerszego kontekstu przestrzennego, tj. obszarów funkcjonalnych i metropolitalnych. Staraliśmy się odejść od myślenia rankingowego i na rozwój miasta patrzeć w kontekście ich pozycji w hierarchii osadniczej. Do określenia obszarów metropolitalnych i miejskich obszarów funkcjonalnych przyjęliśmy ostatecznie delimitację prof. Przemysława Śleszyńskiego i Tomasza Komornickiego z 2016 r. 

Agnieszka Sobala-Gwosdz, Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR   

Jeżeli badamy metropolitalność tylko na poziomie miast rdzeniowych (bez obszarów funkcjonalnych), to Katowice mają niewątpliwie charakter metropolii ponadregionalnej, ale wartość wskaźnika rangi sytuuje je na przedostatnim miejscu w tej grupie miast. Jeśli natomiast bierzemy pod uwagę cały obszar metropolitalny GZM+, to jest on na pierwszym miejscu w całym zbiorze metropolii ponadregionalnych w Polsce. Pokazuje to siłę policentryczności GZM+ i podkreśla komplementarność funkcjonalną między miastami tworzącymi GZM zwłaszcza pomiędzy Katowicami i Gliwicami. Ta wysoka pozycja katowickiego OM (GZM+)  jest ważnym argumentem w dyskusji nad siłą metropolitarności tego obszaru. Proces wchłaniania miast w obręb obszarów funkcjonalnych wzmacnia również pozycję Rybnika jako miasta rdzeniowego, co awansuje go wraz pozostałymi miastami aglomeracji rybnickiej ze szczebla subregionalnego na szczebel regionalny. 

Bielsko-Biała, Częstochowa i Rybnik posiadają status aglomeracji regionalnych, podobnie jak tak jak Lublin, Rzeszów, Kielce, Opole, Zielona Góra, Gorzów Wielkopolski Bydgoszcz, Toruń, Olsztyn czy Białystok, które pełnią funkcje stołeczne dla swoich województw. Do dużej siły MOF Bielska-Białej przyczynia się nie tylko gęsta sieć osadnicza i liczba ludności zaplecza miasta, ale również ich zamożność. W słabiej zurbanizowanej północnej części województwa sieć osadniczą organizuje monocentryczna aglomeracja Częstochowy oraz zespół miejski Zawiercie-Myszków na wschodzie i ponadlokalny ośrodek Lublińca w zachodniej części. W przypadku MOF Częstochowy widoczna jest słabość zaplecza, które nie wzmacnia zauważalnie pozycji samego miasta rdzeniowego.  

Warto zwrócić uwagę, że Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia i aglomeracja rybnicka oraz MOF Bielska-Białej i Częstochowy wykraczają oddziaływaniem poza granice województwa śląskiego.  Zwłaszcza w przypadku strefy oddziaływania GZM+ widzimy wyraźne powiązania z województwem opolskim i Małopolską Zachodnią.  

Ośrodki subregionalne łączą ośrodki o wyższej randze z ośrodkami niższego rzędu. Tam, gdzie ich brakuje w sieci osadniczej, dyfuzja impulsów rozwojowych z obszarów metropolitalnych jest wolniejsza. Większość miast szczebla subregionalnego w województwie śląskim wchodzi w strukturę obszaru metropolitalnego (GZM+), natomiast na południu warto wskazać na silną pozycję Cieszyna. 

Założenia będące podstawą strategii rozwoju województwa śląskiego są tożsame z wynikami naszych badań: podział na cztery subregiony pokrywa się z pozycją miast II-III rzędu. Występuje duża zgodność na poziomie ośrodków ponadlokalnych, z wyjątkiem Kłobucka i Koniecpola sklasyfikowanych przez nas szczebel niżej. 

Karol Janas: Nie chodzi o tworzenie dychotomii małe miasta–duże miasta. Wszystkie są potrzebne. Badamy miasta od 7 lat i widzimy, że należy znaleźć punkty wymagające wsparcia. Granicą obrony policentryczności są ośrodki subregionalne – to one są kluczowe dla dostępności funkcji i tego, abyśmy mieli w regionach dostęp do podstawowych usług – tam jest bardzo potrzebna interwencja, bo jeśli sieć tych miast się „posypie”, będzie to miało bardzo istotne konsekwencja dla całego kraju.

2. Wojciech Jarczewski, Karol Janas, Instytut Rozwoju Miast i Regionów 
Konsekwencje aktualnych trendów rozwojowych dla obecnego układu osadniczego, postulowane kierunki działań w ramach polityk publicznych i filary rozwoju  

Wojciech Jarczewski: Polskę wyróżnia policentryczny układ sieci osadniczej. Są sytuacje, gdy lepiej jest mieszkać w mniejszym ośrodku. Policentryczność, która oznacza również rezyliencję i antykruchość, jest w kryzysie przez sytuację demograficzną. Powinniśmy przyjąć następujące filary: praca, mieszkanie oraz jakość i dostępność usług, a do tego jakość komunikacji i środowiska. Należy zadać sobie pytanie: dlaczego można w miastach znaleźć działki dla galerii handlowych, ale nie dla budowy mieszkań? Trzeba odejść od prób stworzenia jednej strategii, która uratuje cały kraj, ale zidentyfikować, które filary są ważne w konkretnych miastach. Najważniejszą kwestią jest depopulacja – warto badać, jakie są jej skutki w Ukrainie po wojnie, gdzie w kraju pozostało 12 mln emerytów na 28 mln mieszkańców. Warto pamiętać, że mieszkańców nie pozwoli zatrzymać np. sama rewitalizacja. 

3. Stefania Koczar-Sikora, Zastępca Dyrektora Departamentu Rozwoju i Transformacji Regionu, Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego
Prezentacja pt. „Polityka regionalna samorządu Województwa Śląskiego – rola miast i sieć osadnicza”  

Stefania Koczar-Sikora: Nasze dokumenty strategiczne mają swoją hierarchię, konsumują zapisy dokumentów wyższego rzędu, wojewódzkich i unijnych. Gospodarka–mieszkaniec–przestrzeń – oprócz tej triady ważny jest komponent czwarty, czyli współpraca między miastami i subregionami. Województwo śląskie jest najbardziej zurbanizowanym regionem, ma też najwyższą gęstość zaludnienia. Subregiony naszego województwa dopełniają się. Jesteśmy swego rodzaju laboratorium wspierania metropolii. Stajemy przed wyzwaniami związanymi ze zróżnicowaniem wewnętrznym, demograficznymi oraz środowiskowymi – dotyczącymi jakości powietrza, wody i gleby. Spada tempo rozwoju gospodarczego, infrastruktura, choć gęsta, często jest zdegradowana.  

Stefania Koczar-Sikora, Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego  

Szukanie rdzenia w województwie śląskim jest karkołomne. Rekomendacje na bazie tych powstałych dla całego kraju mogą być nietrafione. Ale my też wyznaczamy sobie hierarchię ośrodków, wskazujemy miasta konkurencyjne (ośrodki wzrostu, miasta cenne przyrodniczo) i w kryzysie (w trakcie transformacji górniczej, z problemami środowiskowymi, gminy tracące funkcje).  

Rekomendacje, jakie znalazły się w naszej Regionalnej Polityce Miejskiej, to: pogłębiona analiza demograficzna, weryfikacja potencjału przestrzennego, komplementarność funkcji, poszukiwanie rozwiązań mających przeciwdziałać kryzysowi klimatycznemu oraz zagrożeniom środowiskowym. 

III. Dyskusja 

Piotr Kuczera, Prezydent Rybnika: II etap państwa badań musi być już na poziomie lokalnym. To ważne z perspektywy budżetów. Należałoby zejść na poziom ośrodków wzrostu. Często tzw. obwarzanek prowadzi politykę ambicjonalną, a samorządy wydają pieniądze na infrastrukturę bez refleksji nad jej utrzymaniem i powiązaniami.  

Piotr Kuczera, Prezydent Rybnika  

Ta analiza jest zrozumiała dla mieszkańców województwa, ale musimy wypracować oddolnie rozwiązania, które powinny być wyłączone z kadencyjności. Mamy problem wykluczenia komunikacyjnego, ale nie zawsze zależy on od samorządu. Koncesje górnicze cały czas blokują ogromne, atrakcyjne tereny. Zachęcam wszystkich do roboczej rozmowy w ramach naszych sąsiedztw i szukania odpowiedzi na negatywne trendy demograficzne bez źle rozumianej rywalizacji.  

Danuta Kamińska: Przepisy nie sprzyjają ani gminom, ani metropoliom. Ludzie uciekają z większych miast do mniejszych. Powinniśmy zahamować ten trend, by miasta, które są ośrodkami wzrostu, przestały się wyludniać. Ambicją gmin jest mieć coraz więcej mieszkańców, ale nie idzie za tym rozwój usług. Powinniśmy uwzględniać przyszłość, wyzwania klimatyczne. W filarach rozwoju proponowanych przez OPMR brakuje mi komponentu bezpieczeństwa, a jest to istotny czynnik wyboru miejsca zamieszkania. 

Michał Skrzydło, Burmistrz Miasteczka Śląskiego: Jak każda gmina będzie podbierać sąsiedniej mieszkańców, to nic się nie zmieni. Musimy przyciągnąć do polskich miast rdzennych Europejczyków i wprowadzić prorodzinne ulgi podatkowe – to lepsze rozwiązanie niż 500 +. W Miasteczku Śląskim rodziło się co roku około 80 dzieci, a po pandemii było to 45 – natomiast dwa razy więcej niż zazwyczaj osób zmarło.  

Michał Skrzydło, Burmistrz Miasteczka Śląskiego  

 Karol Janas: Konkurencja między miastami zawsze była i będzie. Ci z państwa, którzy pierwsi zrozumieją, że trzeba zareagować, prawdopodobnie będą za jakiś czas w lepszej sytuacji. Niestety, łatwiej wygrywa się wybory, budując drogi niż mieszkania. Jakie potrzeby ma Pana miasto? 

Michał Skrzydło: Budowanie nowych mieszkań sprawi, że dzieci przeprowadzą się do nich od rodziców i dla gminy nic się nie zmieni. Niedługo powstanie u nas linia kolejowa na lotnisko i nowe drogi-łączniki. Skomunikowanie jest dobre, a będzie tylko lepsze – będziemy mieć nową stację kolejową i S17.  

Naszym problemem jest brak terenów inwestycyjnych. Od lat 1990. w Miasteczku obowiązywał zakaz zabudowy ze względu na ograniczenia środowiskowe. 82% gminy jest pokryte lasami. Dużym ułatwieniem byłaby zmiana prawa budowlanego. Inwestorzy muszą się borykać z uciążliwą biurokracją. Mamy problem z centrum przesiadkowym. Miasto nie ma możliwości, by obejść konsultacje czy regulacje za pomocą specustawy, tak jak robi to rząd. W Polsce według ostatniego spisu ludności ubyło prawie pół miliona mieszkańców. Musimy przyciągnąć np. Polaków z Kazachstanu. Mamy wnioski od takich rodzin, ale przez tak duże zalesienie nie możemy wybudować dla tych ludzi osiedla.   

Robert Krzysztofik, Uniwersytet Śląski: Według mnie sprawą najpilniejszą jest powołanie metropolii w wymiarze innym niż obecnie – działa ona dobrze, ale aby być konkurencyjnymi, musimy dążyć do powołania metropolii na wzór Warszawy. To bardzo istotne dla wszystkich miast i gmin województwa, a także miast i gmin leżących poza nim. Zwłoka w tej sprawie będzie działać na naszą niekorzyść – każdy rok bez ustawy regulującej tę kwestię ogranicza nas na tle Polski i Europy Środkowo-Wschodniej. Zmiana formuły pozwoli sprostać wyzwaniom, o których wspomina OPMR i województwo – demograficznym, środowiskowym i gospodarczym. Nie da się ich rozwiązywać na poziomie gminy, w ramach GZM. Potrzebujemy czegoś więcej. Są w Polsce metropolie, dla których depopulacja i wyzwania środowiskowe, wyhamowanie gospodarcze, nie są kluczowymi problemami. Ale nie możemy traktować GZM analogicznie. 

Robert Krzysztofik, Uniwersytet Śląski  

Danuta Kamińska: Dziękuję za ten głos, w naszej strategii jest zapisane dążenie do utworzenia jednego miasta, mamy przygotowaną odpowiednią ustawę. 

Wojciech Jarczewski: Warto zwrócić uwagę na kwestię „duopolii”. W śląskich dokumentach strategicznych nie ma zapisów o Krakowie, a w dokumentach małopolskich – o Śląsku. Póki nie ma dobrej drogi i kolei – tak właśnie będzie. Duża część obecnej populacji Krakowa mogłaby mieszkać w Katowicach i dojeżdżać do pracy. To mogłoby sprawić, że kwestia cen mieszkań nie byłaby tak istotna dla jego rozwoju. Tak samo konieczne dla Łodzi jest powiązanie z Warszawą.  

Joanna Miśka, Regionalne Centrum Analiz i Planowania Strategicznego: Myślenie przestrzenne w zakresie metropolii ma coraz większy kontekst wdrożeniowy, to ważny element, coraz poważniej zaczynamy go uwzględniać w dokumentach, które wpływają na podział funduszy. W przyszłym roku będzie miała miejsce aktualizacja strategii, w której uwzględniony zostanie model funkcjonalno-przestrzenny.  

Joanna Miśka, Regionalne Centrum Analiz i Planowania Strategicznego  

 GZM jest tworem politycznym, a nie funkcjonalnym. Nasza metropolia obejmuje Jaworzno, GZM – nie. Mamy swoje wskaźniki, a GZM swoje – musimy je łączyć. Z koleżanką z Ministerstwa pracowałyśmy nad strategią rozwoju południowej Polski – z poziomu krajowego nie ma niestety wsparcia dla myślenia w kontekście „duopoli”, np. o Krakowie i Katowicach łącznie. Powinniście Państwo pokazać ciążenia między metropoliami – na ile one się bronią, jakie są między nimi przepływy, funkcje środka.

 

Fot. Wojciech Dawid