Celem raportu „Polityka podatkowa polskich miast” jest rozpoznanie oraz scharakteryzowanie mechanizmów kształtowania i prowadzenia lokalnej polityki podatkowej przez polskie miasta w zakresie podatku od nieruchomości.

Przedmiotem badania były stawki tego podatku uchwalone dla 2020 r., w przypadku dochodów podatkowych oparto się natomiast na danych z lat 2010–2020. W analizie zwolnień podatkowych także wykorzystano dane z 2020 roku, choć warto zwrócić uwagę, że na ich wprowadzenie mogły mieć wpływ uwarunkowania pandemiczne, które np. motywowały samorządy do rekompensowania negatywnych skutków obostrzeń sanitarnych dla przedsiębiorców.

Chociaż mamy świadomość tych szczególnych okoliczności, to jednak przyjęcie takiego zakresu czasowego było konieczne dla zachowania spójności z pozostałymi opracowaniami publikowanymi przez OPM IRMiR w ramach cyklu Zarządzanie i finanse publiczne. Na mocy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych gminy zostały zobligowane do prowadzenia ewidencji podatkowej nieruchomości oraz sprawozdawczości podatkowej w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego. Informacje w tym zakresie są gromadzone przez Ministerstwo Finansów i publikowane w formie bazy danych (wraz z analizami) na portalu podatki.gov.pl (SP-1 bazy danych i opracowania). Stała się ona głównym źródłem informacji potrzebnych do naszych analiz. Zawiera dane o wysokości stawek uchwalonych przez gminy dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania i ich różnicowaniu oraz wielkości podstawy opodatkowania (z uwzględnieniem podstawy zwolnionej z naliczania podatku). Szczególną uwagę zwrócono na stosowanie przez miasta instrumentów aktywnej polityki podatkowej, takich jak obniżanie i różnicowanie stawek podatkowych, oraz stosowanie zwolnień podatkowych.

Badanie przeprowadzono dla wszystkich miast liczących w 2020 r. co najmniej 5 tys. mieszkańców1. Niemniej, mając na uwadze, iż dane z zakresu finansów publicznych są gromadzone i udostępniane na poziomie całych gmin, pisząc w raporcie o miastach, mieliśmy na myśli wszystkie gminy miejskie (z populacją co najmniej 5 tys. ludności) i gminy miejsko-wiejskie, których siedzibą jest miasto zamieszkiwane przez minimum 5 tys. osób. Analizy wskaźnikowe realizowano dla pełnej zbiorowości badanych miast i dla poszczególnych ich typów. Przede wszystkim uwzględniono podział ośrodków miejskich ze względu na ich wielkość mierzoną liczbą mieszkańców – wyróżniając miasta: duże (powyżej 100 tys.), średnie (od 20 do 50 tys.) i małe (od 5 do 20 tys.).

Raport, który przedstawiamy, rozpoczyna się od prezentacji kluczowych wniosków z badań oraz najważniejszych rekomendacji dla szczebla centralnego i lokalnego. Następnie omówiliśmy najważniejsze przepisy prawne regulujące funkcjonowanie podatku od nieruchomości i nakreśliliśmy jego znaczenie w strukturze dochodów własnych samorządów gmin. Najobszerniejszą część, w której zawarliśmy właściwą analizę polityki fiskalnej miast, podzieliliśmy na trzy sekcje: pierwsza dotyczy ustalania wysokości stawek podatku od nieruchomości, druga – ich różnicowania w zależności od przedmiotu opodatkowania, a ostatnia – stosowania zwolnień podatkowych.

Z raportu dowiesz się m.in., że:

• Podatek od nieruchomości stanowi drugie pod względem wielkości (po udziale w podatku dochodowym od osób fizycznych – PIT) źródło dochodów własnych gmin.
• W latach 2010–2020 dochody gmin z tytułu opodatkowania nieruchomości wzrosły o 60,1% w ujęciu nominalnym, jednak ich udział w dochodach własnych zmalał z 22,7 do 19,9%, co wynika ze słabszej dynamiki wzrostu niż w przypadku udziału w podatku PIT.
• Dynamika wzrostu maksymalnych wartości stawek podatku od nieruchomości w latach 2010–2020 była niższa od wielu wskaźników makroekonomicznych – w tym np. wartości produktu krajowego brutto (60,8%), przeciętnego wynagrodzenia brutto (60,8%), przeciętnej emerytury brutto (45,0%) czy płacy minimalnej (97,4%).
• Średniorocznie w latach 2010–2020 podatek od nieruchomości stanowił nieco ponad 20,0% dochodów własnych miast powyżej 5 tys. mieszkańców, przy czym największe znaczenie miał w miastach małych (do 20 tys. mieszkańców), w których średnioroczny udział wyniósł 28,6%, a najmniejsze w miastach dużych (powyżej 100 tys. mieszkańców), gdzie stanowił 17% dochodów własnych.
• W strukturze dochodów gmin z podatku od nieruchomości największy udział w 2020 r. miały dochody z opodatkowania budynków (47,8%), spośród których najwyższe wpływy przynosiło opodatkowanie budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (39,4% całkowitych dochodów gmin z podatku od nieruchomości).
• W 2020 r. łączne wpływy z opodatkowania gruntów, budynków i budowli służących działalności gospodarczej stanowiły 83,9% ogółu dochodów z podatku od nieruchomości, zatem dochody z podatku od nieruchomości w Polsce pochodzą przede wszystkim od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
• Najwyższymi średniorocznymi wartościami wpływów z podatku od nieruchomości per capita w latach 2010–2020 odznaczały się miasta duże (635,6 zł), a następnie miasta średnie (556,2 zł) i miasta małe (530,1 zł), podczas gdy średnia dla ogółu badanych miast wyniosła 583,7 zł.
• Wspólną cechą ośrodków miejskich o największych wpływach z podatku od nieruchomości per capita (700,0 zł i więcej) jest ich wyraźnie przemysłowy bądź turystyczny charakter (oraz najczęściej wysoki poziom i dynamika rozwoju gospodarczego).
• Najniższe wartości dochodów z podatku od nieruchomości per capita (poniżej 400 zł) charakterystyczne są dla miast o peryferyjnym położeniu (w skali kraju lub poszczególnych regionów), w szczególności dla miast makroregionu Polski Wschodniej i ośrodków miejskich zlokalizowanych wzdłuż granic województw, co wiąże się z obniżaniem stawek podatkowych przez władze lokalne w odpowiedzi na oczekiwania społeczności lokalnej oraz w wyniku oceny tych władz dotyczącej zdolności mieszkańców do zapłaty podatku w mniej zamożnych miastach.
• Wśród ośrodków o najniższych dochodach z podatku od nieruchomości per capita znajdują się niektóre miasta położone w strefie podmiejskiej największych polskich metropolii, a zatem dynamiczny rozwój zabudowy mieszkaniowej nie przekłada się na wysokie wpływy z tego podatku, gdyż opodatkowanie budynków mieszkalnych i pozostałych gruntów (w tym mieszkaniowych) stanowi niewielki ułamek w ogólnej strukturze dochodów z podatku od nieruchomości.
• Miasta małe znacznie częściej obniżają stawki podatkowe (względem ich wartości maksymalnej), natomiast miasta duże częściej uchwalają stawki podatkowe w wysokości ich górnej granicy – a jeśli już obniżają stawki podatkowe, robią to w mniejszej skali niż miasta średnie i miasta małe.
• Pod względem przedmiotów opodatkowania mechanizm różnicowania wysokości stawek podatku od nieruchomości najczęściej stosowano dla kategorii pozostałych budynków (36,8% ogółu miast), a także budowli (19,4%) i budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (18,2%).
• Najczęściej stawki różnicowano ze względu na rodzaj (przedmiot) prowadzonej działalności gospodarczej, stosując przy tym dwa różne podejścia – tj. wprowadzenie wyższej lub niższej od obowiązującej pozostałych podatników stawki podatku dla danego typu działalności gospodarczej.
• Inną przesłanką stosowaną przez badane miasta przy różnicowaniu stawek podatku od nieruchomości dla budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej jest ich lokalizacja. W tym przypadku można mówić o terytorializacji stawek podatkowych na obszarze gminy.
• Skala stosowanych zwolnień podatkowych (przez pryzmat podstawy opodatkowania) w rozpatrywanych ośrodkach miejskich jest generalnie mała, jednak obok miast stosujących niewielkie zwolnienia podatkowe (rzędu kilku procent) możemy także wskazać te dokonujące ich w dość dużej skali (nawet w pełni zwalniające dany przedmiot opodatkowania z podatku od nieruchomości).

Zapraszamy do przeczytania!

Zachęcamy również do obejrzenia interaktywnych map dotyczących tematu polityki podatkowej polskich miast dostępnych na Geoportalu Miast Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMIR.

Możliwość komentowania została wyłączona.