OPM

Kwestia mieszkaniowa a kryzys uchodźczy. Wspólne wyzwania i rozwiązania dla równoważenia sektora mieszkalnictwa w Polsce

Magdalena Milert, Kamil Nowak, Bartłomiej Sroka 

Badania Obserwatorium Polityki Miejskiej

https://doi.org/10.51733/opm.2022.07

 

 

 

 

Raport w punktach

• Zgodnie z danymi UNHCR w ciągu pierwszych 48 dni wojny w Ukrainie kraj opuściło ponad 4,6 mln osób. Większego eksodusu współcześnie doświadczyła jedynie Syria (6,8 mln uchodźców).
• Polska w przeciągu kilku tygodni stała się drugim krajem na świecie pod względem liczby przyjętych uchodźców (2,6 mln osób). W 2021 r. była schronieniem dla zaledwie 7 tys. uchodźców, zajmując wówczas 101. lokatę w rankingu ogólnoświatowym.
• Dzięki bezprecedensowej skali zaangażowania społeczeństwa w Polsce i polskich samorządów, przy dużym wsparciu władz krajowych, udało się zapewnić schronienie osobom uciekającym przed wojną. Nie bez znaczenia była wzajemna pomoc niesiona przez diasporę ukraińską, która zamieszkiwała Polskę przed wybuchem konfliktu zbrojnego. Poradzono sobie bez budowy obozów dla uchodźców, które stanowiły dotychczas nieodzowny instrument zarządzania kryzysem uchodźczym.
• Obecny system pomocy mieszkaniowej dla uchodźców opiera się na działaniach doraźnych i krótkoterminowych. Uchodźcy są w dużej mierze goszczeni u osób prywatnych (według szacunków MSWiA to ok. 600 tys. osób). Duża część z nich korzysta z noclegów w obiektach turystycznych. Dzięki rządowemu wsparciu koszty recepcji uchodźców są refundowane w wysokości 40 zł za dobę na każdego uchodźcę. Wielu uchodźców znajduje schronienie w zaadaptowanych obiektach użyteczności publicznej oraz miejscach zbiorowego zamieszkania, zapewnianych przez samorządy oraz organizacje i podmioty prywatne.
• Koszt pomocy krótkookresowej kształtuje się na poziomie 9,4 mld zł, czyli ponad 1,8% rocznego budżetu kraju na 2022 r. Dla porównania w 2018 r. udział nakładów na mieszkalnictwo społeczne w budżecie państwa wyniósł 0,54%. Tylko refundacja kosztów zakwaterowania na okres 120 dni to wydatek rzędu 4,8 mld zł. W wariancie wypełnienia maksymalnej chłonności migracyjnej nakłady na pomoc doraźną państwa stanowiłyby 4% wartości tegorocznego budżetu.
• Główne kierunki napływu uchodźców to duże miasta, które szybko zaczęły wyczerpywać możliwości recepcji. Warto podkreślić, że w Polsce znajduje się ponad 100 miast zmagających się z problemem utraty funkcji i kurczenia się. Często posiadają one więc chłonność, która pozwoli na recepcję uchodźców.
• Dotychczasowe doświadczenia zarządzania podobnymi kryzysami poprzez tworzenie obozów dla uchodźców niosły za sobą problemy wykluczenia społecznego i gettoizacji (tworzenia wyizolowanych enklaw).
• Istnieje szereg rozwiązań z zakresu budownictwa modułowego, które pozwalają redukować czaso- i kosztochłonność inwestycji. W polskich warunkach z powodzeniem można zastosować technologie szkieletowe, prefabrykaty, budownictwo kontenerowe (zob. Re:Ukraine, „Pół-domy”, APROP Ciutat Vella Emergency Housing).
• Ważną formą pomocy może być uruchomienie istniejącego zasobu poprzez adaptację pustostanów. Wykorzystanie należących do prywatnych właścicieli czy instytucji finansowych pustych lokali (według szacunków OECD jest ich ponad milion) wymagałoby jednak wprowadzenia zmian prawnych.
• W pierwszych tygodniach napływu uchodźców w zasadzie wyczerpano lokale na komercyjnym rynku najmu. Nagły wzrost popytu wpłynął jednocześnie na drastyczne podwyżki cen w tym sektorze, w większości miast wojewódzkich przekraczając 25% w odniesieniu do końca lutego 2022 r. Rekordowy wzrost cen najmu odnotowano we Wrocławiu – 52%, kolejno w Zielonej Górze i Krakowie – po 41%. W stolicy wzrost ten był jednym z najniższych wśród głównych ośrodków miejskich – wyniósł 22%
(zob. ryc. 12).
• Zasoby mieszkań społecznych były zbyt małe w stosunku do potrzeb jeszcze przed napływem uchodźców. W 2018 r. średnio co piąte gospodarstwo domowe ubiegające się o najem mieszkania znajdującego się w zasobach gminnych otrzymywało przydział.
• Dostępność ekonomiczna mieszkań dla średnio zarabiających obywateli jest najniższa w miastach, w których powstaje najwięcej inwestycji deweloperskich, co nasila zjawisko luki czynszowej. Sytuacja ta pogorszyła się w związku z napływem uchodźców, którzy również poszukują zasobu na wynajem.
• W Polsce w 2020 r. oddano do użytku 220,8 tys. mieszkań, z czego 65% wybudowali deweloperzy, a 1,2% gminy i towarzystwa budownictwa społecznego. W latach 2011–2020 w ramach budownictwa komunalnego i społecznego czynszowego oddano do użytku 35 tys. mieszkań. To tyle, co w sektorze deweloperskim w ciągu jednego kwartału. Implikuje to brak możliwości zaangażowania istniejących mechanizmów sektora budownictwa społecznego w rozwiązanie kwestii schronień dla uchodźców
w perspektywie średnio- i długookresowej.
• Doświadczenia społecznego budownictwa mieszkaniowego w Anglii, Szkocji oraz Irlandii i Niemczech wskazują na możliwość adaptacji rozwiązań, dzięki którym w proces tworzenia zasobu mieszkań komunalnych można włączyć inwestorów prywatnych (deweloperów). W Anglii w latach 2019–2020 liczba wybudowanych mieszkań w sektorze społecznym stanowiła 23% spośród wszystkich oddanych do użytku, z czego ponad połowę wznieśli deweloperzy. W Szkocji ¾ jednostek ds. planowania przestrzennego korzysta z systemu wkładu deweloperskiego. W Irlandii 20% nowych inwestycji musi
zostać przeznaczonych na mieszkania w sektorze społecznym. Z kolei w Niemczech dostarczycielem mieszkań społecznych są przede wszystkim przedsiębiorstwa komunalne, spółdzielnie mieszkaniowe i prywatni inwestorzy.

Literatura

Aravena A., Iacobelli A., 2012, Elemental: Incremental Housing and Participatory Design Manual, Hatje Cantz Verlag, Berlin.
Amnesty International, 2010, In the Waiting Room: Internally Displaced People in Georgia. Dostępne na: https://www.amnesty.org/en/documents/eur56/002/2010/en/ [data dostępu: 21.04.2022].
Banica A., Istrate M., Muntele I., 2017, Challenges for the Resilience Capacity of Romanian Shrinking Cities, Sustainability 9, 2289. https://doi.org/10.3390/su9122289.
Cornelius J., Rzeznik J., 2014, TENLAW: Tenancy Law and Housing Policy in Multi-level Europe Project, National Report for Germany. Dostępne na: http://www.tenlaw.uni-bremen.de/reports.html [dostęp: 25.05.2020].
Corsellis T. (red.), 2012, Transitional shelter guidelines, Shelter Centre – International Organization for Migration, Genewa.
Duszczyk M., Kaczmarczyk P., 2022, War and migration: the recent influx from Ukraine into Poland and possible scenarios for the future, CMR Spotlight, 4, 39.
Egner B., 2012, Housing Policy in Germany, 1945–2010 – Continuity and Change. Panel: Housing, Recession and Policy Change, Technische Universität Darmstadt, Darmstadt.
Erbel J., 2020, Poza własnością. W stronę udanej polityki mieszkaniowej, Wysoki Zamek, Kraków.
Hailey C., 2009, Camps: A guide to 21st-Century Space, MIT Press, Cambridge MA.
Herz M. (red.), 2012, From Camp to City: Refugee Camps of the Western Sahara, ETH Studio Basel – Lars Muller Publishers, Bazylea.
IFRC, 2011, Shelter safety handbook: some important information on how to build safer, Genewa.
Jadach-Sepioło A., Tomczyk E., Wysocki K., Milewska-Wilk H., 2021, Pustostany w gminach i możliwości ich przekształcenia w mieszkania dostępne cenowo dla osób niezamożnych, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Warszawa.
Janas K., Piech K., Trzepacz P., 2019, Zmiany liczby mieszkańców miast w latach 2006–2016, [w:] R. Krzysztofik (red.), Przemiany demograficzne miast polski. Wymiar krajowy, regionalny i lokalny, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Seria Monografie, Kraków, 26–40.
Jarczewski W., Sroka B., Sykała Ł., 2021, Festung Miasto. Planowanie kurczenia się miasta, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Kraków–Warszawa. Dostępne na: Festung miasto – Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR [data dostępu: 10.04.2022].
Jaroszewska E., 2019, Kurczenie się (shrinkage) starych miast przemysłowych i przeciwdziałanie jego negatywnym skutkom, Instytut Rozwoju Miast i Regionów – UAM Poznań, Warszawa–Kraków–Poznań.
Kaas L., Kocharkov G., Preugschat E., Siassi N., 2017, Low Homeownership in Germany – A Quantitative Exploration, CESifo Working Papers, 6775.
Kelly B., Nunes N. (red.), 2012, Transitional shelter guidelines, Shelter Centre – International Organization for Migration.
Kofner S., 2017, Social Housing in Germany: an inevitably shrinking Sector?, Critical Housing Analysis, 4 (1), 61–71. http://dx.doi.org/10.13060/23362839.2017.4.1.325.
Krystek-Kucewicz B., Thel K., 2018, Pustostan do zagospodarowania. Długoterminowe możliwości inwestycyjne w Bytomiu, Urząd Miejski w Bytomiu, Bytom.
Krzysztofik R. (red.), 2019, Przemiany demograficzne miast Polski. Wymiar krajowy, regionalny i lokalny, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Warszawa–Kraków.
Kucharczuk P., Musiałek J., 2022, Lokalna alternatywa. Jak wybudować w Polsce brakujące mieszkania?, Klub Jagielloński, Kraków.
Linhart M., Hana P., Lesko J., 2021, Property Index, Overview of European Residential Markets 10th edition, Deloitte.
Milewska-Wilk H., 2022, Świadczenie mieszkaniowe i inne formy wsparcia uchodźców, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Warszawa–Kraków.
Muzioł-Węcławowicz A., 2022, Słowo wstępne. Pogoń za brakującymi mieszkaniami. Dlaczego polityka mieszkaniowa jest wciąż nieskuteczna?, [w:] J. Kucharczuk, P. Musiałek, Samorządy muszą być aktywnym graczem w polityce mieszkaniowej, Klub Jagielloński, Kraków.
Nowak K., 2021, Krajowy i lokalny wymiar polityki mieszkaniowej, Instytut Rozwoju Miast i Regionów – Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej UG, Warszawa–Kraków–Gdańsk.
Oswalt P., 2005, Introduction, [w:] P. Oswalt (red.), Shrinking Cities, vol. 1: International Research, Hatje Cantz, Berlin, 12–17.
Oswalt P., Overmeyer K., Misselwitz P. (red.), 2013, Urban Catalyst: The Power of Temporary Use, DOM Publishers, Berlin.
Sphere, 2018, Humanitarian Charter and Minimum Standards in Humanitarian Response, Belmont Press Ltd, Northampton.
Sroka B., 2021, Dychotomia procesu urbanizacji, czyli rozlewanie miast kurczących się w kontekście systemu planowania przestrzennego, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Kraków–Warszawa.
Szymaniak M., 2021, Zapaść: reportaże z mniejszych miast, Wydawnictwo Czarne, Wołowiec.
Śleszyński P., 2016, Delimitacja miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa.
Śleszyński P., 2022, Chłonność migracyjna Polski wobec uchodźstwa wojennego z Ukrainy w 2022 roku, Reflection Papers, 5, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Warszawa.
Śleszyński P., Kukołowicz P., 2021, Społeczno-gospodarcze skutki chaosu przestrzennego, Polski Instytut
Ekonomiczny, Warszawa.
Turner S., 2015, What Is a Refugee Camp? Explorations of the Limits and Effects of the Camp, Journal of Refugee Studies, 29 (2), 139–148. https://doi.org/10.1093/jrs/fev024.
Twardoch A., 2019, System do mieszkania – perspektywy rozwoju dostępnego budownictwa mieszkaniowego, Fundacja Bęc Zmiana, Warszawa.
UNHCR, 2007, Handbook for Emergencies, UNHCR, Genewa.
UNHCR, 2016, Shelter design catalogue, UNHCR, Genewa.
UNHCR, 2018, Site management support (SMS): Site Profiles August – September 2018. Dostępne na: https://data2.unhcr.org/en/documents/download/63585 [dostęp: 17.03.2022].
Wójciaczyk W., 2016, Analiza porównawcza sytuacji mieszkaniowej w wybranych krajach Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, 3 (951), 81–98.
Zymnin A., Kowalski M., Karasińska A., Lytvynenko O., Dąbrowska E., Bryzek S., Gliński P., Koszykowska D., 2022, Uchodźcy z Ukrainy w Polsce, raport specjalny, EWL.