Home > Polityka miejska w Polsce. Definicja i zakres problemowy
Menu
W 2014 roku T. Kaczmarek opublikował artykuł, w którym podjął się zdefiniowania pola zagadnień i problemów krajowej polityki miejskiej i jej implementacji na poziomie regionu. Wówczas dysponowaliśmy jedynie przymiarkami do docelowego dokumentu, bazującymi na raportach i ekspertyzach, które określały najważniejsze problemy i wyzwania do zaadresowania w przyszłym dokumencie rządowym. Z punktu widzenia znaczenia prawnego tego terminu, cel i przedmiot polityki miejskiej wyprowadzano jedynie pośrednio z istniejących dokumentów strategicznych. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że polityka miejska jest przede wszystkim polityką publiczną i terytorialnie wyrażonym rodzajem polityki rozwoju. Dziś, po ponad dekadzie dysponujemy nie tylko definicją prawną, ale jesteśmy w trakcie okresu obowiązywania już drugiej, Krajowej Polityki Miejskiej (2022), choć w istotny sposób pole polityki miejskiej definiują również pozostałe dokumenty strategiczne. Warto więc przyjrzeć się temu, jak dziś rozumiana jest polityka miejska, czym jest i jakie cele jej przyświecają.
Kiedy ponad 10 lat temu T. Kaczmarek (2014) usiłował określić cele krajowej polityki miejskiej, mierzył się z problemem braku jednej definicji legalnej, mając do dyspozycji jedynie przyjęte przez rząd założenia docelowego dokumentu, istniejące strategie oraz naukową refleksję nad tym, czym polityka miejska powinna być. Autor zauważył, że choć prawna definicja pozostała nieustalona, to w świetle istniejących dokumentów polityka miejska stanowi terytorialny wymiar polityki rozwoju, identyfikowany na gruncie takich dokumentów jak Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020 (2010) czy ówczesne jeszcze Założenia Krajowej Polityki Miejskiej (2013). Również lektura strategii rozwoju województw ukazywała swoisty wymiar polityki miejskiej, w ujęciu regionalnym. Przede wszystkim jednak należało się kierować możliwościami, które dawała wówczas ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – zanim zawierała przepis definiujący politykę miejską.
W 2025 roku funkcjonuje już druga odsłona dokumentu Krajowa Polityka Miejska (2022), aktualizowane są też kolejne dokumenty strategiczne, w których zagadnienia dotyczące miast odnoszą się zarówno do ich roli w rozwoju kraju, jak i odnoszą się do rozwoju nich samych. Rok 2027 powinien być też pierwszym, w którym obowiązywać będzie ustawa o zrównoważonym rozwoju miast.
Celem niniejszego artykułu jest z jednej strony zdefiniowanie krajowej polityki miejskiej jako polityki publicznej oraz odniesienie jej do problematyki polityki rozwoju, a także określenie głównych wątków problemowych, które wyłaniają się z funkcjonujących dzisiaj dokumentów i próba znalezienie dominującego paradygmatu, który z nich się wyłania. Innymi słowy, artykuł w konkluzji ma za zadanie określić, o czym mówi polityka miejska w polskim wydaniu. W tym sensie nie zajmujemy się dokumentami wizyjnymi i agendami UE lub ONZ, których zapisy jednakowoż są dostrzegane przez obecny dokument (zob. KPM 2030: 4; Ryc. 2.).
Prowadząc rozważania o polityce miejskiej, należy przede wszystkim odnieść ją i odpowiednio zlokalizować w ramach szerszego nurtu polityk publicznych. Oczywiście nie jest tak, że nie istnieją definicje polityki miejskiej, jak chociażby ta autorstwa Iwony Sagan, która wprost pisze, że polityka miejska ma charakter procesualny i stanowi zespół działań zorientowanych na rozwój miast – z jednej strony stymulujących, z drugiej, rozwiązujących problemy które stoją na drodze temu rozwojowi (2017: 17). Ta definicja to jednak pewnego rodzaju „meta” naszych rozważań, my spróbujemy do tego dotrzeć, wychodząc od ustaleń natury ogólnej.
Ponieważ o polityce miejskiej dyskutujemy w kontekście planów i decyzji państwa (lub po prostu władz publicznych), w związku z tym uznajemy że polityka miejska jest szczególnym rodzajem polityki publicznej. Celowo piszemy, że szczególnym rodzajem, a nie tylko kolejną w szeregu polityk publicznych, ponieważ jej specyfika, co stanie się jasne nieco dalej, wynika z przekrojowości czy też bycia „ponad” politykami sektorowymi – jednak nie w sensie hierarchii ważności, a funkcji jaką pełni wobec innych obszarów działania władz państwowych.
Starając się znaleźć istotę tego, czym jest polityka publiczna, posłużymy się dwoma definicjami – zwięzłą i możliwie ogólną oraz bardziej rozbudowaną, popularnonaukową. Mamy tu na uwadze to, co pisał Tomasz Kaczmarek o dwóch możliwych ujęciach tej problematyki: wąskim i procesowym (2014: 30).
Definicja najogólniejsza mówi, że polityka publiczna to wszystko, co rząd decyduje się zrobić, bądź nie robić[1]. Sformułował ją T.J. Dye (2014: 3), twierdząc jednocześnie, że wszystkie, nawet najbardziej rozbudowane definicje akademickie w gruncie rzeczy sprowadzają się do tego jednego: do decyzyjności rządu – lub szerzej, po prostu władz publicznych (2014: 12)[2].
Skoro chodzi o „działania i zaniechania”, zatem definicja ta pokazuje od razu punkt widzenia analizy polityki publicznej. Stwierdzenie zaniechania zakłada bowiem ocenny charakter wypowiedzi o polityce. Można się zastanawiać, czy zaniechania również muszą być wynikiem konkretnej decyzji, by „zaniechać”, czy może zaniechania wynikają z braku świadomości, by „robić”. Dodajmy do tego, że podejmowanie działania zakłada, że kroki te podejmowane są wobec czegoś, czy ze względu na coś – logicznie rzecz biorąc, ze względu na cel polityki, o którym niżej.
Bardziej rozbudowana definicja, choć popularnonaukowa, rzeczywiście uwzględnia to, co wyprowadziliśmy z definicji zwięzłej i mówi, że:
„Polityka publiczna to zespół działań podejmowanych przez władze publiczne w celu kształtowania warunków życia społecznego i gospodarczego (…) – w ten sposób umożliwia (…) identyfikację problemów społecznych. (…) Podstawą polityki publicznej jest diagnoza społeczna i gospodarcza, która pozwala zrozumieć potrzeby, problemy i oczekiwania obywateli. Na tej bazie formułowane są priorytety i cele (…)” (Polityka publiczna – co to jest? 2024 [2025])
W tej definicji działania są ujmowane w ich wielości i uporządkowaniu, jako „zespół”. Prowadzenie polityki jest zatem sekwencją kolejnych decyzji, które wynikają z diagnozy problemów, dzięki czemu możliwe jest odpowiednie adresowanie interwencji. W definicji tej jest też mowa o obywatelach i władzach publicznych, a w dalszej jej części czytamy:
„Współczesna polityka publiczna nie ogranicza się do działań podejmowanych przez rząd. Ważną rolę odgrywa współpraca z sektorem prywatnym, organizacjami pozarządowymi – i oczywiście samymi obywatelami. Konsultacje społeczne i partycypacja obywatelska umożliwiają lepsze dostosowanie działań do rzeczywistych potrzeb i zwiększają akceptację społeczną dla podejmowanych decyzji”. (Polityka publiczna – co to jest? 2024 [2025])
A zatem kolejnym ważnym elementem polityki publicznej są jej aktorzy – czyli władza sprawująca politykę, wobec mieszkańców (obywateli), przy udziale uczestniczących w odpowiedni sposób w tym procesie pozostałych aktorów, np. przedsiębiorców (sektor prywatny) czy organizacji społecznych (trzeci sektor). Każdy na odpowiednim etapie ma tu do odegrania swoją rolę w kształtowaniu jej założeń.
W definicjach tych brakuje odwołania do ważnego elementu, jakim są instrumenty (narzędzia) wdrażania polityki publicznej. Także przegląd literatury dokonany na potrzeby niniejszego artykułu nie przynosi zadowalającej odpowiedzi na pytanie o definicję narzędzia polityki. Podstawowe pozycje z zakresu nauk o polityce publicznej jakie powstały w Polsce, nie definiują pojęcia instrumentu, ale raczej używają go jako określenia zbiorczego na rozmaite sposoby wdrażania konkretnych rodzajów polityk, wychodząc też zagranicznych (anglosaskich) tradycji analiz polityki (Zybała 2012; Szarfenberg 2016; Wołek 2021).
Dodatkową konfuzję wprowadzają odwołania do samej polityki publicznej jako instrumentu, w domyśle: instrumentu wpływu na rzeczywistość[3]. To są jednak rozwiązania filozoficzne, a nas interesuje doprecyzowanie i zmieszczenie w pewnych ramach określenia „instrument”. Na podstawie przywołanych wyżej pozycji można powiedzieć, że „instrument” polityki publicznej, to każdy sposób wdrażania założeń polityki, w kierunku realizacji jej celu. Mogą to być rozwiązania o różnym stopniu szczegółowości, czasami tworzone od nowa, a czasami polegające na zmianach prawnych czy doprecyzowywaniu zakresu aplikowalności istniejących przepisów; stosowaniu wyłączeń czy ulg, lub przeciwnie – likwidowaniu ich. W tym sensie można mówić zarówno o szerokich strategiach, jak i o konkretnych rozwiązaniach – instrumentach prawnych, finansowych (w tym podatkowych, fiskalnych), takie jak całe pakiety rozwiązań czy programy. Przykładem mogą być wynikające ze Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (2017) i w powiązaniu z Krajową Polityką Miejską 2023 (2015) takie rozwiązania jak „Pakiet dla miast średnich”, „Dostępność Plus”, „Narodowy Program Mieszkaniowy” i inne (Janas 2020). W tym kontekście „instrumentem” mogą być też jednak i rozmaite szczegółowe działania – np. w polityce mieszkaniowej – dopłaty do kredytów (typu „Kredyt 0%”, „2%”), w polityce społecznej – „becikowe” czy program „500+”, i wiele innych. Zauważmy, że abstrahujemy tutaj od oceny, czy na przykład dopłaty do kredytów są właściwym rozwiązaniem w ramach polityki mieszkaniowej. Z punktu widzenia projektowania polityki publicznej wystarczy, że określone rozwiązanie zostanie zdefiniowane jako takie, które służy realizacji jej celów. Przykładem jest planowana nowelizacja przepisów pozwalająca 17-latkom na prowadzenie pojazdów, powiązana z problemem wykluczenia komunikacyjnego i reklamowana jako jeden ze sposobów na zwiększenie mobilności i w konsekwencji niwelowania wykluczenia (Rada Ministrów przyjęła… 2025). Jakkolwiek można uważać, że rozwiązań w zakresie likwidacji wykluczenia komunikacyjnego należy poszukiwać zupełnie gdzie indziej, to jeżeli tak się zdefiniuje problem, można uznać zwiększanie mobilności za pomocą tego rodzaju zmian prawnych za instrument walki z problemem wykluczenia komunikacyjnego i całokształt podobnych działań w powiązaniu z zapowiadanym celem trzeba będzie uznać za politykę państwa w tym zakresie i również poddać ocenie.
Zatem prowadzenie polityki, czyli osiąganie celu, sprowadza się tak naprawdę do dwojakiego rodzaju problemu – decyzyjności i działania. Przy tym zauważmy, że decyzja może dotyczyć zarówno podjęcia jak i niepodjęcia jakiegoś działania, niezależnie od tego czy niepodejmowanie działań jest świadomą decyzją, czy też zachodzi w obliczu obiektywnie istniejących potrzeb/przesłanek, ale przy braku ich świadomości. Z powyższych rozważań wynika, że skoro jako przejawy polityki identyfikujemy działania lub zaniechania w jakimś obszarze, to znaczy że oba te przejawy podlegają ocenie, zarówno co do tego czy zachodzą, jak i do ich merytorycznej zawartości lub efektów. Z tym związany jest problem ewaluacji, która zakłada określenie wskaźników i później mierzalność efektów, które dają działania podejmowane na gruncie polityki.
W roku 2014 T. Kaczmarek zwrócił uwagę, że w polskim systemie prawnym, a także w obowiązujących dokumentach strategicznych, krajowych i regionalnych, nie ma jednej spójnej definicji polityki miejskiej. Brakuje (…) pojęć odnoszących się do zagadnień związanych z prowadzeniem tej polityki.” (2014: 30). Autor następie podjął się zdefiniowania pola zainteresowania polityki miejskiej, wraz z jej narzędziami i odniesieniem do aspektu regionalnego. Dziś dysponujemy już, uregulowaną w Ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, definicją polityki miejskiej, jednakże dopiero po nowelizacji z kwietnia 2014, czyli z roku publikacji odnośnego artykułu (Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy…).
„Polityka miejska stanowi zespół działań prawnych, finansowych i planistycznych na rzecz zrównoważonego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych, mających na celu wykorzystanie potencjału miast i ich obszarów funkcjonalnych w procesach rozwoju kraju, wzmocnienie zdolności miast i ich obszarów funkcjonalnych do pobudzania wzrostu gospodarczego i tworzenia trwałych miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców” (art. 21a).
Ze względu na osadzenie ustawowe, polityka miejska jest rodzajem polityki rozwoju, a zatem uznaje się, że miasta (rozumiane wspólnie z ich obszarami funkcjonalnymi) mają swój udział w prowadzeniu polityki rozwoju, rozumianej jako
„zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej” (art. 2.).
Definicja ustawowa jest definicją legalną, regulującą (Jaśkiewicz 2014), a zatem jest wiążąca dla organów władzy publicznej i została sformułowana w celu jednoznacznego określenia, co należy rozumieć jako politykę miejską. W pewnym zakresie ma charakter operacyjny, bo uściślając, jednocześnie wyznacza pola z uwzględnieniem których będzie się odbywało prowadzenie polityki. Chcąc wyprowadzić z tej definicji najważniejsze informacje, niestety trzeba zauważyć jak niezręcznie od strony językowej została sformułowana, ponadto nieco się wewnętrzne zapętlając. Odnosząc się do sedna, polityka miejska stanowi:
Po pierwsze, należy zauważyć że określenia „na rzecz” i „w celu”, przynajmniej w świetle tego, jaką funkcję pełnią dla tej definicji, pokrywają się znaczeniowo. Ponadto, sugeruje to, że celem polityki miejskiej samo w sobie jest wykorzystywanie potencjału – natomiast także i to, musiałoby się odbywać ze względu na jakiś cel nadrzędny.
Domyślamy się, że jest nim zrównoważony rozwój miast, a pośrednio i kraju, ale jest to coś, co „czujemy” intuicyjnie, gdyż sama definicja wprost nie formułuje hierarchii celów, choć poniekąd taką sugeruje. Proponujemy więc przemodelować brzmienie tej definicji, by wyodrębnić w niej najważniejsze elementy. W tym celu należy jednak zobrazować sobie elementy definicji oryginalnej (Ryc. 1):
Ryc. 1. Graficzna reprezentacja definicji polityki miejskiej
Źródło: Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 21a, autorka: J. Paszko
Po rozłożeniu w tabeli elementów, o których mowa w definicji widzimy, że za pewien aksjomat, a zarazem główny cel polityki publicznej można przyjąć po prostu rozwój kraju, który tę politykę prowadzi.
Celem szczegółowym jest zaś zrównoważony rozwój, a przedmiotem polityki – miasta wraz ze swoimi obszarami funkcjonalnymi. Ta informacja mówi od razu, że obszar zainteresowania polityki miejskiej to nie tylko miasto rozumiane jako gmina o określonych granicach, ale również obszary funkcjonalnie (np. poprzez dojazdy) związane ze sobą. W tym sensie przedmiotem polityki miejskiej jest również gmina wiejska „X”, o ile związana jest z miastem „Y” w sposób mający znaczenie z punktu widzenia rozwoju tego miasta. Mamy tu do czynienia z redefinicją na potrzeby prowadzenia polityki publicznej terminu rozumianego intuicyjnie lub nominalnie w węższy sposób.
Rozwój miast i obszarów funkcjonalny definiowany jest jako możliwy do osiągania na gruncie trzech obszarów – gospodarczym, rynku pracy oraz jakości życia. Tu można zauważyć kolejne nachodzenie na siebie dwóch terminów, mianowicie „zdolności” i „potencjału”. To określenia dość bliskoznaczne, ale domyślić się można że wykorzystując (zastany) potencjał, należy budować (przyszłą) zdolność. Z jednej strony jest to zalecenie sformułowane w duchu zrównoważonego rozwoju, zaś z drugiej – nawiązanie do popularnego w badaniach nad miastami określenia „szycia na miarę” polityk, czyli uwzględnienia faktu, że każde miasto jest indywidualne, i to zarówno jeśli chodzi o jego słabe, jak i silne strony (Wałachowski 2025: 222)
A zatem najważniejsze elementy omawianej definicji to:
Elementem, którego brakuje w samej definicji, jest określenie podmiotów prowadzących politykę miejską, czyli określenie jej głównych aktorów. Te jednak można wywieść zarówno z ogólniejszej definicji polityki publicznej, jak i z samej ustawy, która definiuje politykę rozwoju (art. 2), krąg podmiotów realizujących politykę rozwoju (art. 3) i określa koordynację polityki rozwoju (art. 3a)
A zatem na „politykę miejską” składają się działania prowadzone w rozmaitych, relewantnych obszarach, o ile zorientowane są na cele wynikające ze zdiagnozowanych potrzeb, w aspektach zdefiniowanych, jako powiązane z rozwojem miast. W tym sensie polityka miejska nie jest kolejną polityką sektorową, ale raczej elementami polityki miejskiej są działania w rozmaitych sektorach, o ile są istotne ze względu na szeroko rozumiany rozwój miast. Zatem zarówno problematyka środowiskowa, demograficzna, transportowa i wiele innych składają się na politykę miejską, jeżeli podejmują wyzwania albo rozwiązują problemy specyficzne dla obszarów miejskich lub zurbanizowanych lub związane z ich dynamiką. Jest to zgodne z rozumieniem polityki miejskiej zaprezentowanym na początku artykułu za I. Sagan (2017).
Jeżeli chodzi o same dokumenty, które dziś składają się na krajową politykę miejską – czy też krajowy wymiar polityki miejskiej, sprawa ma się zupełnie inaczej niż w czasie, kiedy opracowania zagadnienia podejmował się Kaczmarek.
Dzisiaj dysponujemy już ustawą, która formułuje nie tylko dość precyzyjną definicję oraz określa umocowanie polityki miejskiej, ale też szeregiem strategii, które bądź konkretyzują ustalenia innych. Dzisiejszy „pejzaż” polityki miejskiej to przede wszystkim strategia rozwoju kraju, strategia rozwoju regionalnego, oraz oczywiście sama Krajowa Polityka Miejska (2022), która jest już pierwszą aktualizacją. Problematyka ta zatem pozostaje rozproszona, niemniej z perspektywy policymakingu znajdujemy się w zupełnie innym miejscu, niż przed dekadą. Dzisiaj problemem nie jest definicja, czy umocowanie, a koordynacja polityki, ze względu nie tylko na z natury horyzontalny charakter polityki miejskiej, ale też na wspomnianą wielość dokumentów o podobnym statusie, jako że wszystkie one podlegają aktualizacji bądź zastępowaniu w czasie.
I tak, w chwili gdy piszemy te słowa, aktualna jest jeszcze Strategia na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju 2020 z perspektywą do 2030 (2017), którą zastąpi średniookresowa strategia rozwoju kraju – Strategia Rozwoju Polski 2035 (opublikowano jej projekt, który dostępny był na czas konsultacji społecznych). Ponadto funkcjonują jeszcze Koncepcja Rozwoju Kraju 2050 (2025) oraz Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2030 (2019). W dokumentach pojawia się jeszcze wspomnienie Strategii Rozwoju Kraju W przygotowaniu znajduje się ustawa o Zrównoważonym Rozwoju Miast – na dzień dzisiejszy brak jednak ogólnodostępnego dokumentu do konsultacji. Poniższa rycina usiłuje zobrazować nie tyle chronologię czy ścisłe relacje między dokumentami o których mówimy, co przedstawić, jak układają się w swoisty zasób dokumentów, który dziś definiuje w Polsce „kwestię miejską”. To propozycja ukazania swoistego pejzażu dokumentów, które wzajemnie się do siebie odwołują lub zapowiadają w swoich preambułach.
Ryc. 2. Dokumenty tworzące pole polityki miejskiej w Polsce[4]
Źródło: opracowanie własne na podstawie istniejących dokumentów, autorka: J. Paszko
Uwaga: SRK 2020 – Strategia Rozwoju Kraju 2020; KSRR 2030 – Krajowa Strategia Rozwoju regionalnego 2030; UZPPR – Ustawa o Zasadach Prowadzenia Polityki Rozwoju (2006, nowelizacja 2014); SOR 2020/2030 – Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju; SRP 2035 – Strategia Rozwoju Polski 2035; KRK 2050 – Koncepcja Rozwoju Kraju 2050
Ustalono już powyżej, że krajowa polityka miejska jest elementem szerszej polityki rozwoju, która uznaje miasta za obszary grające istotną rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym kraju. Z tego powodu konieczne jest identyfikowanie i adresowanie potencjałów, które stanowią o sile miast, jak również diagnozowanie elementów stanowiących bariery rozwoju. Istotne jest tu rozumienie pojęcia miasta w kategoriach funkcjonalnych, czyli szersze, niż tylko w granicach gminy.
Przyjrzyjmy się jednak strukturze dwóch głównych dokumentów, które w ostatnich latach były bezpośrednią realizacją delegacji ustawowej:
Dokument kreśli wizję polskich miast jako ośrodków silnych, konkurencyjnych i charakteryzujących się spójnością społeczną. Są to jednostki samorządu zarządzane sprawnie, rozwijają się w sposób zrównoważony i w kierunku zachowania zwartości przestrzennej. Wdrażanie KPM odbywało się z zachowaniem kilku zasad – integralności, w kontekście usytuowania polityki miejskiej jako polityki rozwoju, zintegrowanego podejścia terytorialnego – czego wyrazem jest ujmowanie miasta w sensie funkcjonalnym, a nie administracyjnym, a także zasady wielopoziomowego zarządzania – koordynacja zarządzania w ujęciu horyzontalnym i wertykalnym (KPM 2023:12).
Celem strategicznym KPM 2023 było „wzmocnienie zdolności miast do zrównoważonego rozwoju, tworzenia miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców” (KPM 2023:13), zaś cele szczegółowe były następujące:
Realizacja tych celów miała odbywać się poprzez poniższe wątki tematyczne, które w różnym stopniu odnosiły się do wymienionych cech, takich jak sprawność czy konkurencyjność (KPM 2023:13):
Przykładowo, demografia w największym stopniu wpisuje się tam w realizację miasta sprawnego i silnego, a rewitalizacja to przede wszystkim miasto spójne. Cele i wątki tematyczne tworzyły tam swoistą matrycę. Wszystko to poprzedzała charakterystyka głównej przesłanki celu strategicznego, czyli jakości życia.
Z punktu widzenia potrzeb związanych z kształtowaniem jakości życia i spójności niemalże od razu rzuca się w oczy, że KPM 2023 nie przewidywała w ramach osobnego wątku tematycznego wyodrębnienia mieszkalnictwa, co zresztą nie umknęło eksperckiej ocenie (Nowak 2021: 8). W strukturze dokumentu mieszkalnictwo „zaszyte” jest jednak w wątkach dotyczących rewitalizacji demografii oraz w zarządzaniu obszarami miejskimi. Mimo wszystko doceniono, że w KPM 2023 „dokonano zmian w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, uelastyczniono przepisy w zakresie wykorzystania środków Funduszu Dopłat (w tym wprowadzenia preferencji <<rewitalizacyjnych>>) oraz wprowadzono przepisy uniemożliwiające wydzielanie wielu lokali mieszkalnych w budynkach wznoszonych jako budynki jednorodzinne)” (Janas 2020: 15).
W 2022 roku przyjęto aktualizację KPM, tym razem z perspektywą do roku 2023. Struktura tego dokumentu została wyraźnie rozbudowana w stosunku do swojej poprzedniczki – w wymiarze wątków, które zakreślają obszar problemowy, które w tej perspektywie są wyzwaniami. Podobnie jak w przypadku KPM 2023, tutaj cele również zostały zdefiniowane hasłowo jako:
Wątki tematyczne wokół których planuje się poprowadzić realizację celów są teraz następujące:
W porównaniu do poprzedniego dokumentu wątki (teraz wyzwania) KPM uległy uszczegółowieniu (tab. 1.), i choć rzeczywiście wprowadzają wprost pewne wątki których wcześniej strukturze dokumentu nie było, to jednocześnie okrojeniu uległ obszar tematyczny demografii – teraz nie pojawia się w strukturze wyzwań, a jedynie wspomina się w kilku miejscach o tym problemie, w tym w największym stopniu w aspekcie mieszkalnictwa, gdzie stwierdza się, iż „Większa dostępność mieszkań ma także decydujący wpływ na poprawę sytuacji demograficznej w miastach i na ich obszarach funkcjonalnych, zarówno w kontekście przyrostu naturalnego, jak i w kontekście migracji wewnętrznych i zewnętrznych” (KPM 2030: 107). Jednocześnie mieszkalnictwo, jak wskazaliśmy pojawiało się w kontekście rewitalizacji, która z kolei teraz sama jest wzmiankowana jako proces biorący udział w poprawie warunków mieszkaniowych, a także w kontekście kształtowania przestrzeni.
Tab. 1. Zestawienie wątków tematycznych i wyzwań dwóch edycji KPM
| KPM 2023 (wątki) | KPM 2030 (wyzwania) |
| Kształtowanie przestrzeni |
|
| Partycypacja publiczna |
|
| Transport i mobilność miejska |
|
| Niskoemisyjność i efektywność energetyczna |
|
| Rewitalizacja |
|
| Polityka inwestycyjna |
|
| Rozwój gospodarczy |
|
| Ochrona środowiska i adaptacja do zmian klimatu |
|
| Demografia |
|
| Zarządzanie obszarami miejskimi |
|
|
Źródło: KPM 2023, KPM 2030
Można zatem powiedzieć, że o ile w obu dokumentach mamy do czynienia raczej z przesuwaniem akcentów, wydobywaniem pewnych wątków, które wcześniej nie zostały zasygnalizowane jako samodzielne, to jeden element – który należy traktować jako istotny w kontekście sprawnego zarządzania miastami i MOF – czyli cyfryzacja, pojawia się po raz pierwszy i od razu podwójnie wyodrębniony. Cyfryzacja umieszczona została zarówno wśród celów (miasto cyfrowe) jak i jako wyzwanie dotyczące transformacji cyfrowej. Tymczasem w KPM 2023 słowo „cyfrowy” nie pojawia się ani razu. Oczywiście dalsza analiza powinna skupić się na opisaniu również działań, jakie należy podjąć by sprostać zdefiniowanym wyzwaniom, to jednak będzie przedmiotem szerszego opracowania.
Innymi słowy, w świetle krajowej polityki miejskiej takiej, jak jest definiowana w dotychczas przyjętych dokumentach, miasta powinny być sprawnie zarządzane, współpracujące ze sobą, konkurencyjne gospodarczo, dostępne – zarówno społecznie jak i w kontekście transportowym – zielone i przygotowane na skutki zmian klimatu, a także (nie bez związku ze sprawnością zarządzania) racjonalnie gospodarujące przestrzenią i niwelujące niekorzystne skutki procesów rozwojowych.
Obszary istotne dla realizacji tych celów to zaś mieszkalnictwo, ład przestrzenny, gospodarka i inwestycje, adaptacja do zmian klimatu i ochrona środowiska, współpraca w ramach MOF, oraz mobilność i dostępność transportowa – wszystko to w kontekście kształtowania jakości życia i z wykorzystaniem potencjału społecznego adresatów tych działań, czyli mieszkańców miast.
Skoro ustalono, że pojęcie polityki miejskiej dotyczy raczej problemów i spraw powiązanych z rozwojem miast, to katalog dokumentów, w których można znaleźć odniesienia do problemów ważnych ze względu na rozwój miast jest naturalnie szerszy, a tworzą go dokumenty krajowe, wojewódzkie czy gminne – o ile odnoszą się do problemów właściwych terytorialnie dla miast. Ponieważ w tym artykule interesuje nas polityka miejska formułowana na poziomie krajowym, zostawiamy na boku strategie rozwoju województw, strategie miast, czy wojewódzkie plany zagospodarowania. W ostatnich latach mamy bowiem do czynienia z wyjątkowo korzystną sytuacją, w której szereg problemów definiowanych w KPM znajduje swoje odzwierciedlenie także w innych strategiach.
Przede wszystkim uwagę skupiają nie tylko największe metropolie oraz ich obszary funkcjonalne, ale także mniejsze ośrodki o znaczeniu regionalnym i subregionalnym, które dla swojego własnego zaplecza mogą być samodzielnymi punktami odniesienia. Identyfikuje się bowiem policentryczny charakter systemu osadniczego Polski (Sobala-Gwosdz i in. 2024). W ostatnim czasie jest to popularne podejście, tak w literaturze przedmiotu jak i w dyskursie eksperckim. Ogólnie biorąc zakłada się, że policentryczny charakter systemu osadniczego (a takim dysponuje Polska) jest wartością samą w sobie, którą należy mądrze zaadresować i wokół której można budować. Wśród korzyści można wymienić: brak ujemnych sprzężeń zwrotnych i „podbierania” funkcji mniejszym miastom przez większe ośrodki, za to obserwujemy efekt synergii; lepsza dostępność przestrzenna i niskie koszty obsługi powiązań między miastami; konkurencyjność gospodarcza (Śleszyński 2023). Innymi słowy, policentryczność „umożliwia optymalne wykonywanie dwóch podstawowych zadań systemów osadniczych: dostępności przestrzennej i efektywności ekonomicznej związanej z koncentracją zasobów” (2018: 37).
W celu określenia, w jaki sposób dokumenty strategiczne z poziomu krajowego definiują pole i problemy polityki miejskiej, przeanalizowano następujące materiały[5]:
Analiza treści powyższych dokumentów pozwala stwierdzić, ze pole problemowe polityki wobec obszarów miast obejmuje w ogólności dwa obszary:
W duchu policentrycznym mówi się też o indukowaniu oraz wspieraniu istniejących sieci współpracy, w kontekście zacieśniania powiązań funkcjonalnych między ośrodkami. Związane jest to z jednej strony z oczekiwaną komplementarnością funkcji, a z drugiej z konkurencyjnością gospodarczą. Powiązania funkcjonalne to także dostępność komunikacyjna, osiągana dzięki sieci efektywnych czasowo połączeń regionalnych, poprzez które mieszkańcy gmin ościennych mogliby docierać do pracy – czy to do „własnego” czy sąsiedniego miasta subregionalnego lub nawet miasta wyższego rzędu, jak ośrodki wojewódzkie. Oczywiście nie tylko o otwarciu na inne rynki pracy tu mowa – chodzi także o usługi odpowiednie do rangi miasta, takie jak ośrodki zdrowia, instytucje kulturalne, oświatowe i inne. Bliskość celów podróży i wygoda w dostępie tak do podstawowych, jak i wyższego rzędu usług przekłada się też na wyższą subiektywną jakość życia, umożliwiając niższe koszty życia w „swojej” miejscowości przy jednoczesnym braku konieczności realizacji z oferty
Powyżej zakreślony kontekst to również punkt odniesienia dla działań dotyczących racjonalizacji planowania przestrzennego na poziomie regionalnym – zarówno w kontekście procesów metropolizacji, jak i w świetle tezy o konieczności podtrzymania policentrycznego charakteru systemu osadniczego i dbałości o odpowiednie powiązania w subregionach. Wokół tych głównych wątków pojawiają się jeszcze elementy o znaczeniu bądź szczegółowym bądź operacyjnym wobec powyższych głównych nurtów. Wśród nich są to:
Warto zauważyć pewne przesunięcie normatywnego sposobu myślenia o miastach subregionalnych. Jeżeli policentryczność potraktuje się jako wartość, to będzie można – jak zauważa R. Matyja (2021) zmienić perspektywę i przestać traktować te ośrodki w duchu defetyzmu, a zacząć myśleć o tym, jaki przedstawiają potencjał – i pomóc im znaleźć pomysł na siebie. Chodzi tutaj o odejście od pewnej perspektywy, którą nakładało definiowanie mniejszych ośrodków poprzez takie kategorie jak „miasta (…) tracące funkcje społeczno-gospodarcze”, czy „obszary zagrożone trwałą marginalizacją” (KSRR 2030). Diagnoza problemów rozwojowych jest istotna, ale w kontekście zwrócenia uwagi na pożytki z policentryczności następuje przeniesienie uwagi z problemów na szanse – a poszukiwanie sposobów realizacji szans rozwojowych tak czy inaczej będzie musiało uwzględniać identyfikację problemów.
Poza przygotowywaną właśnie Strategią Rozwoju Polski trwają prace nad ustawą o zrównoważonym rozwoju miast. W zamierzeniu ma ona przejąć kompetencje zapisane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jak podają strony rządowe, rozwiązanie to ma się wpisać w cel horyzontalny również obecnie przygotowywanej Strategii Rozwoju Polski – chodzi tutaj właśnie o policentryczny rozwój Polski. Ponadto, idąc za głosem środowisk samorządowych, ustawa ma zaproponować nowe formy współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych, a także usprawnić realizację zadań publicznych w najistotniejszych z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju obszarach, takich jak transport, czy integracja planowania przestrzennego (Projekt Ustawy o zrównoważonym rozwoju miast b.d.). Ponadto, strona projektu mówi o wyzwaniach metropolizacji, suburbanizacji, demografii, mieszkalnictwie i transporcie publicznym. Ustawa ma dostarczyć nowych narzędzi wdrażania działań adresujących te problemy, m. in. w aspekcie terytorializacji polityki państwa z poziomu rządowego – mówi się o niewystarczającej współpracy między różnymi szczeblami samorządu a poziomem centralnym, tymczasem konieczne są interwencje, których skala oddaje pozycję danego ośrodka i jego obszaru funkcjonalnego w systemie osadniczym Polski. W tym zakresie nowym rozwiązaniem, które proponuje ustawa będzie związek rozwojowy – forma współpracy, która obejmować będzie miasta i funkcjonalnie z nim powiązane gminy i powiaty. Na podstawie „karty rozwoju” ma realizować zadania istotne dla dalszego rozwoju funkcjonalnie powiązanego obszaru, a także inne, adekwatne zadania publiczne.
Przegląd podejść do polityki publicznej i zaprezentowana tu ścieżka dojścia do pojęcia polityki miejskiej potwierdzają, że polityka miejska jest dynamicznym procesem decyzyjnym (Sagan 2017), w którym dochodzi do ciągłego stawiania pytań i określania wyzwań – zorientowanych terytorialnie, na miasta, i w kontekście tego, jak rozwój miast ma wpływać na rozwój kraju. Już samo porównanie obszarów zainteresowań obu dotychczasowych dokumentów KPM pokazuje pewną ewolucję w myśleniu i przesuwanie akcentów lub wyodrębnianie samodzielnych wyzwań, jak pokazaliśmy to na przykładzie elementów takich jak demografia czy mieszkalnictwo. Wreszcie przykładem wewnętrznej dynamiki polityki publicznej jest planowane wyodrębnienie polityki miejskiej spod ustawy dotyczącej prowadzenia polityki rozwoju i stworzenie jednego aktu prawnego poświęconego zrównoważonemu rozwojowi miast.
Podkreślić należy, że katalog problemów powiązanych z rozwojem miast jest zasadniczo otwarty, ponieważ wystarczy, ażeby jakieś zagadnienie zostało powiązane z rozwojem lub zdefiniowane, jako takie, które ma jakiekolwiek znaczenie ze względu na jego pobudzanie lub niwelowanie barier go hamujących. Oczywiście, jakkolwiek szerokie może być spektrum problemów polityki miejskiej, zasadniczo sprowadza się ona – przynajmniej w polskim kontekście – do dwóch głównych obszarów oraz szeregu wątków szczegółowych, które czasem można uznać wręcz za operacyjne w stosunku do głównych. Te dwa główne obszary skupiające uwagę polityki miejskiej to metropolie i subregiony.
Obecnie panuje przekonanie, że rozwój nie musi i nie powinien koncentrować się tylko na metropoliach, ale także – w duchu zidentyfikowanego policentrycznego charakteru sieci osadniczej (Sobala-Gwosdz i in. 2024) należy zwrócić uwagę na to, co potocznie nazywamy „polską powiatową”, czyli ośrodki subregionalne, które często są byłymi stolicami województw, pełniąc obecnie funkcję siedzib powiatów lub będąc miastami na prawach powiatu. Tu otwiera się pole inspirującej debaty dotyczącej tego, jaki może być na te miasta „pomysł” (Matyja 2021) i jakie zasoby można wykorzystać do stworzenia atutów, które sprawią że ci, którzy nie potrzebują do życia i realizacji swoich aspiracji wielkich miast, wybiorą mniejsze ośrodki – z odpowiednim rynkiem pracy (także w dobrze dostępnych, sąsiednich miejscowościach), dostępnymi mieszkaniami i wysokim poziomem usług publicznych takich jak zdrowie czy kultura.
Jednocześnie metropolizacja to kolejny istotny i wciąż postępujący proces, który wymaga ciągłej identyfikacji wyzwań jakie ze sobą niesie, oraz namysłu nad możliwymi formami efektywnej współpracy w obszarach funkcjonalnych i metropolitalnych. W tym kontekście pola interwencji nie będą wcale odmienne od tych w subregionach, a zarazem istotne wciąż są „stare” problemy, takie jak dostępność mieszkań, racjonalne gospodarowanie przestrzenią i niwelowanie negatywnych skutków chaotycznej suburbanizacji, dostępność transportowa, czy efektywne realizowanie zadań publicznych.
Niezależnie od powyższego, z pewnością można powiedzieć, że w aspekcie projektowania polityki miejskiej i rozwoju miast jesteśmy aktualnie świadkami szerokiej debaty nad definiowaniem z jednej strony problematyki powiązanej z tymże rozwojem, a z drugiej wymiarem terytorialnych tychże problemów oraz szukania atutów tam, gdzie kiedyś myślano głównie o problemach i barierach. Równolegle mamy do czynienia ewolucją samych dokumentów i osadzeniem w nich kwestii miejskiej. Być może jesteśmy w najciekawszym i najbardziej inspirującym momencie od czasu prac nad pierwszą KPM.
Autor dziękuje Julii Paszko z Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR za przygotowanie rycin oraz redakcję tabeli. Autor dziękuje również Krzysztofowi Winiarskiemu
z Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR za dyskusje i uwagi do tekstu.
Załącznik. Wybrane dokumenty strategiczne kształtujące politykę miejską
[1] „Public policy is whatever governments choose to do or not to do”.
[2] Definicja i komentarz do niej w przypisie oryginalnie w: Dye 2014: 3, 12.
[3] Kraft M.E., Furlog S.R., Public Policy. Politics, Analysis and Alternatives, CQ Press, Washington 2007, omówienie w: Zybała 2012: 26.
[4] Objaśnienia: SRK.
[5] Wybór treści z dokumentów, które objęto przeglądem przedstawiono dla ułatwienia w załączniku.
Wszelkie prawa zastrzeżone 2019 Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR
projekt i wdrożenie
