Publikacja „System planowania przestrzennego w Polsce. Kluczowe problemy i słabości” - Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR
OPM
0402.2022

Publikacja „System planowania przestrzennego w Polsce. Kluczowe problemy i słabości”

  • OPM
  • Artykuł

• Wzrost przekonania o bezwzględnej wartości „wolności zabudowy” to jedna z głównych przyczyn kryzysu w planowaniu przestrzennym.
• Brak ustawowego obowiązku realizacji ustaleń planu miejscowego właściwie uniemożliwia racjonalne gospodarowanie przestrzenią zarówno przez podmioty indywidualne, jak i przez administrację różnych szczebli.
• Wprowadzenie tzw. ustawy krajobrazowej w jej obecnym kształcie poskutkowało powiększeniem chaosu, bałaganu przestrzennego i planistycznego, w szczególności w zakresie regulacji dotyczących reklam.

Planowanie przestrzenne i proces powstawania planów miejscowych cieszą się relatywnie dużym zainteresowaniem społecznym. Nic dziwnego – przeznaczenie terenów pod różne funkcje wpływa zarówno na zagospodarowanie obszaru objętego dokumentem, jak i wartość nieruchomości i możliwości ich wykorzystywania przez właścicieli. Zainteresowanie to jednak zazwyczaj nie przekłada się na skuteczną realizację potrzeb wszystkich grup interesariuszy i – chociażby ze względu na presję na organy decyzyjne – wysoką jakość aktów prawnych regulujących te kwestie. Na przeszkodzie stoi wiele czynników związanych m.in. z nieskutecznością regulacji prawnych, linią orzeczniczą sądów administracyjnych czy praktyką funkcjonowania urzędów jednostek samorządu terytorialnego.

Metodologia

Autorzy publikacji podjęli próbę zidentyfikowania kwestii problemowych, przede wszystkim prawnych, które przekładają się na słabość systemu planowania przestrzennego w Polsce. Ze względu na ich szczególne znaczenie skupiono się na dwóch podstawowych dokumentach planistycznych: studium uwarunkowań i planie miejscowym. Na zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego, kształt polityki przestrzennej oraz dokumentów planistycznych ma jednak wpływ również szereg innych przepisów tzw. materialnego prawa administracyjnego, które także poddano analizie.

W opracowaniu opisano zagadnienia odpowiadające grupom tematycznym uwzględnianym w związku z wymogami ustawowym tak w planach miejscowych, jak i w studium uwarunkowań. Skupiono się przede wszystkim na identyfikacji problemów wynikających wprost z przepisów bądź relacji pomiędzy przepisami różnych aktów prawnych, rzutujących na ostateczny kształt dokumentów planistycznych, a szczególny nacisk położono na pojawiające się w praktyce planistycznej dylematy wynikające z niejednoznaczności lub niespójności przepisów prawa, rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów czy orzeczeń sądów administracyjnych.

Przy tworzeniu publikacji korzystano z utworzonej w Instytucie Rozwoju Miast bazy danych obejmującej wybrane rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów dotyczące problematyki planowania przestrzennego.

Cel publikacji

Celem niniejszej pracy było wypracowanie modelowych rozwiązań na rzecz odpowiedzialnej urbanizacji w Polsce. Wyniki projektu będą pomagać w kształtowaniu polityk publicznych, w tym przygotowaniu projektów regulacji prawnych i niezbędnych dlań Ocen Skutków Regulacji (OSR). Wyniki w szczególności posłużą celom reformy systemu planowania przestrzennego, zwłaszcza w zakresie zidentyfikowania niezbędnych powiązań z otoczeniem prawnym ustaw dotyczących planowania przestrzennego.

Grupa docelowa

Podstawową grupą odbiorców publikacji są podmioty odpowiedzialne za realizację polityk publicznych w zakresie planowania przestrzennego, rewitalizacji, gospodarki nieruchomościami i mieszkalnictwa, jednostki samorządu terytorialnego (przede wszystkim samorządy gmin i województw) oraz projektanci.

Diagnozy i wnioski autorów

Zdaniem autorów uznanie, że prawo do zabudowy nieruchomości wynika wprost z prawa własności (a tym samym z zapisów konstytucji) skutkuje dewaluacją potrzeby ochrony interesu publicznego – zarówno lokalnego, jak i ponadlokalnego. Postępujący wśród społeczeństwa wzrost przekonania o bezwzględnej wartości „wolności zabudowy” należy uznać za jedną z głównych przyczyn kryzysu w planowaniu przestrzennym.

Wiele problemów w tej dziedzinie wynika z kształtu obowiązującego prawa. Na przykład brak ustawowego obowiązku realizacji ustaleń planu miejscowego właściwie uniemożliwia racjonalne gospodarowanie przestrzenią zarówno przez podmioty indywidualne, jak i przez administrację różnych szczebli. Szkodliwa jest też konieczność ponawiania uzgodnień studium uwarunkowań i projektu planu miejscowego, jeżeli na ostatnim etapie ich sporządzania (np. po przekazaniu projektu radzie gminy do uchwalenia) wprowadzono zmiany w przepisach odrębnych. W kategorii czysto „prawnych” przyczyn należy wymienić również ustawowy wymóg stosowania różnych rodzajów map przy sporządzaniu planu miejscowego i studium uwarunkowań, który skutkuje istotnymi problemami z zachowaniem ich zgodności.

Nieznane do tej pory bolączki wyniknęły z wprowadzenia tzw. ustawy krajobrazowej w jej obecnym kształcie, która – wbrew celowi jej powstania – skutkuje powiększeniem chaosu, bałaganu przestrzennego i planistycznego, w szczególności w zakresie regulacji dotyczących reklam. Wyodrębnienie z zakresu planów miejscowych zasad lokalizacji reklam, ogrodzeń itd. do odrębnego, nieobligatoryjnego aktu prawnego spowodowało, że praktycznie problematyka ta nie jest regulowana przez gminy.

Negatywny wpływ na proces planowania przestrzennego może mieć nawet jakość źródeł wykorzystywanych do sporządzania planów miejscowych – gminy korzystają w tym celu z podkładów z Państwowego Zasobu Geodezyjnego, ale w wielu wypadkach (szczególnie w województwach południowych) podkłady mapowe nie zawierają korekt danych z ostatnich kilku albo nawet kilkunastu lat.

Do tego dochodzi kwestia zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tzw. zgody rolnej). Po pierwsze – choć w znacznej części nie wynika to z obowiązujących regulacji prawnych – stanowi ona jedną z najbardziej czasochłonnych procedur w toku opracowywania projektów planów miejscowych. Po drugie natomiast prezentowane od kilku lat stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (poparte orzeczeniami sądów administracyjnych) o braku zgody na mieszanie funkcji na gruntach rolnych objętych wnioskiem rolnym uniemożliwia wprowadzenie w planie miejscowym regulacji pozwalającej na łączenie tych dwóch typów zabudowy.

 

Pobierz raport w wersji PDF

Osoby zainteresowane wersją papierową zapraszamy do kontaktu mailowego – opm@irmir.pl.

___

 

Obserwuj nas na Facebooku, Twitterze i oglądaj na YouTube

 

Zapraszamy do zapoznania się z naszymi innymi publikacjami, w tym raportem „Środowisko i adaptacja do zmian klimatu”.

 

 

Publikacja wydana w ramach projektu NewUrbPact.