Na koniec 2018 roku spośród 930 miast 698 posiadało gminne lub lokalne programy rewitalizacji, a ich liczba ciągle wzrasta. Jak do rewitalizacji podchodzą samorządy? W kolejnym raporcie Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR przyjrzano się właśnie temu zagadnieniu.

Nowym narzędziem do prowadzenia działań rewitalizacyjnych od 2015 r. stał się gminny program rewitalizacji (GPR). Niemniej miasta mając możliwość wyboru ścieżki postępowania do 2023 r. częściej decydują się na lokalne programy rewitalizacji (LPR). Ten typ dokumentu posiada 76% miast. Procedura przygotowania GPR, w szczególności w zakresie delimitacji obszarów zdegradowanych i rewitalizacji, jest bardziej sformalizowana niż w przypadku LPR, przez co zwłaszcza małe miasta nie są przygotowane do sporządzenia tego typu dokumentów. Dodatkowo nie wszystkie miasta, zwłaszcza małe, potrzebują narzędzi przypisanych do GPR. Jedynie w dwóch województwach przeważają GPR-y, tj. województwie małopolskim (89,7%) oraz pomorskim (63,6%). W przypadku województwa małopolskiego tak duży odsetek GPR-ów wynika z zaleceń Urzędu Marszałkowskiego.

Największy odsetek miast posiadających programy rewitalizacji dotyczy województwa małopolskiego (95,1%) i śląskiego (87,3%). Na przeciwległym biegunie znajdują się województwa podkarpackie i pomorskie, w których udział miast z programami rewitalizacji wynosi kolejno 55,1% i 52,4%.

Twarde podejście do rewitalizacji

W 698 analizowanych miastach zaplanowano do wykonania 14576 projektów podstawowych o łącznej wartości 47,4 mld zł. Wartości te wskazują, iż miasta traktują rewitalizację jako jedną z możliwości realizacji obligatoryjnych zadań własnych gminy. Potwierdza to również charakter zaplanowanych przedsięwzięć, wśród których wiodącą rolę odgrywają tzw. działania twarde, stanowiące 66,1% wszystkich projektów. Kolejną co do wielkości grupą projektów są przedsięwzięcia społeczne, tzw. projekty miękkie (27,2%). Najmniej liczną grupą są projekty o charakterze zintegrowanym, czyli łączące w sobie zarówno elementy projektów twardych, jak i miękkich, stanowiąc jedynie 11,2% ogólnej liczby przedsięwzięć. W sumie na projekty twarde, inwestycyjne, miasta planują przeznaczyć ok. 41,7 mld zł (88% planowanych nakładów), a na projekty społeczne, miękkie ok. 5,5 mld zł (11,6% planowanych nakładów).

– Większość projektów realizowanych i planowanych w ramach  rewitalizacji jest skoncentrowana w ścisłych centrach miast i jest odpowiedzią na powszechny w polskich miast kryzys centrum. Źródła tego kryzysu tkwią w szeregu niekorzystnych i wzajemnie wzmacniających się  procesów o charakterze demograficznym, ekonomicznym i społecznym. Pomimo tych, różnych objawów kryzysu – lokalne społeczności powszechnie wspierają koncentrowanie działań rewitalizacyjnych w obszarze ścisłych centrów i innych kluczowych przestrzeniach publicznych. Powszechną w Polsce determinację do rewitalizacji centrów można więc interpretować szerzej. Wydaje się, że centra miast są po prostu potrzebne lokalnym społecznościom do podtrzymywania swojej tożsamości – zwraca uwagę dr Wojciech Jarczewski, współredaktor raportu.

Autorzy wyróżniają tutaj Sosnowiec. W ramach LPR na lata 2016-2023 zaplanowano tam  9 podstawowych projektów rewitalizacyjnych, z których wszystkie skupione są na miękkich działaniach społecznych. Żadne z planowanych zadań podstawowych nie posiada charakteru twardego przedsięwzięcia infrastrukturalnego. To jedyny taki przypadek spośród wszystkich badanych dużych miast, gdzie najczęściej wartość działań miękkich nie przekracza 10% łącznego budżetu tego typu przedsięwzięć.

– Trudno nie odnieść wrażenia, że miasta traktują rewitalizację jako kolejną z możliwości realizacji obligatoryjnych zadań własnych gminy, przy współudziale środków zewnętrznych – piszą w raporcie autorzy.

Konkursy dotacji dla gmin na przygotowanie lub aktualizację programów rewitalizacji, a także Modelowa Rewitalizacja Miast (MRM) i wsparcie projektów pilotażowych zapewniły upowszechnienie wiedzy na temat cech i dobrych rozwiązań w programach rewitalizacji. W raporcie Obserwatorium czytamy, że jednak w dalszym ciągu samorządy mają ogromne trudności w przełożeniu doświadczeń zarządzania poszczególnymi przedsięwzięciami na zarządzanie realizacją całego programu i osiąganie jego celów, a także w stosowaniu narzędzi ustawowych.

Lekarstwo nie na wszystko

Rewitalizację błędnie traktuje się jako całościowe narzędzie do rozwiązywania problemów miast kurczących się, będących w głębokim kryzysie, najczęściej w związku z utratą dotychczasowych funkcji i części swojej bazy ekonomicznej. Liczba mieszkańców większości polskich miast zmniejszyła się w ostatnich latach. Zgodnie z prognozami GUS oraz Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania (IGiPZ) PAN proces ten nie tylko nie wyhamuje, ale wręcz będzie przyspieszał i do 2050 r. liczba mieszkańców niektórych miast zmniejszy się o 40, a nawet o 50%. Trudno oczekiwać, by realne i długotrwałe zmiany tendencji np. w Wałbrzychu i Bytomiu, czyli w najszybciej depopulujących się miastach w Polsce, czy Łodzi, która od 1990 r. straciła ponad 165 tys. mieszkańców, stając się liderem depopulacji Polski w wartościach bezwzględnych, mogły nastąpić w wyniku wdrażania samych tylko programów rewitalizacji. Autorzy raportu zwracają uwagę, że miasta kurczące się, dotknięte utratą funkcji wymagają oczywiście interwencji, ale działania rewitalizacyjne nie mają wystarczającego potencjału, aby odwrócić negatywne tendencje rozwojowe dla całego miasta. Takim miastom potrzebne jest kompleksowe podejście do zarządzania kryzysem, obejmujące przede wszystkim właściwą politykę mieszkaniową i przestrzenną (tzw. smart shrinking).

Rozwiązania ustawowe de facto umożliwiają podejmowanie rewitalizacji w każdej gminie w Polsce – niezależnie od realnej skali potrzeb rewitalizacyjnych (obszar zdegradowany wyznaczany na podstawie ponadprzeciętnej koncentracji negatywnych zjawisk oraz problemów w skali gminy). Z możliwości tej bardzo chętnie skorzystały samorządy lokalne, czego przejawem jest znaczna liczba gmin, które zdecydowały się na opracowanie programu rewitalizacji. Programy takie posiadają zarówno miasta znajdujące się w głębokim kryzysie oraz miasta tracące funkcje, jak również bogate samorządy.

W dodatku od wejścia w życie ustawy o rewitalizacji, na znacznie szerszą niż dotychczas skalę, następuje nakładanie oraz dublowanie się instrumentów rewitalizacji i odnowy wsi na obszarach wiejskich. Rozwiązania ustawowe w zakresie rewitalizacji są jednak niedostosowane do specyfiki wsi. Ta pozorna uniwersalność rewitalizacji, jak zwracają autorzy, sprzyjać będzie rozpraszaniu środków i działań, prowadząc do znacznego ograniczenia skuteczności i efektywności rewitalizacji w Polsce.

Niskie zainteresowanie mieszkalnictwem w ramach rewitalizacji

Projekty mieszkaniowe w ramach rewitalizacji nie cieszą się dużym zainteresowaniem miast. Według szacunków od 10 do 15% wszystkich planowanych projektów rewitalizacji poświęconych jest mieszkalnictwu. W największym stopniu są to projekty skupione na remontach części wspólnych budynków i termomodernizacji,. Udział planowanych projektów z zakresu mieszkalnictwa społecznego, które dedykowane są dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej jest kilkuprocentowy, a ich łączna wartość to około 526 mln zł, co stanowi tylko 1,1% ogólnej wartości wszystkich planowanych projektów rewitalizacyjnych w miastach.

Jako przyczynę słabości rewitalizacyjnych projektów mieszkaniowych eksperci wskazują m.in. na polską politykę mieszkaniową, która koncentruje się na wspieraniu nowego budownictwa. Także obowiązujący Narodowy Program Mieszkaniowy (2016) w niewielkim stopniu podejmuje problematykę remontów.

Koszty

Dominującym źródłem finansowania projektów rewitalizacyjnych są środki publiczne, które mają finansować 71,2% łącznej wartości planowanych przedsięwzięć. Ponad 25% wartości projektów planuje się zrealizować łącząc środki prywatne i publiczne (choć zazwyczaj nie jest to partnerstwo publiczno-prywatne, a raczej wkład własny), udział środków własnych partnerów prywatnych w tych przedsięwzięciach średnio nie przekracza 20% wartości projektów. Najmniejsze znaczenie w planowanych budżetach odgrywają środki prywatne, stanowiąc jedynie 3,5% łącznej wartości przedsięwzięć rewitalizacyjnych w badanych miastach. W sumie ponad 90% wartości planowanych przedsięwzięć ma zostać sfinansowanych ze środków publicznych.

Siedem największych miast, w których odsetek projektów realizowanych przez podmiot publiczny wyniósł mniej niż 40% to 3 miasta wojewódzkie: Opole, Szczecin i Wrocław, a także Koszalin, Kalisz, Tarnów i Gliwice. Na przeciwległym biegunie znajdują się trzy duże miasta wojewódzkie: Białystok, Olsztyn i Gorzów Wielkopolskie, gdzie odsetek projektów realizowanych przez sektor publiczny wynosi ponad 80%.

Planowane projekty rewitalizacyjne zdecydowanie (niemal siedmiokrotnie) przekraczają rzeczywiste możliwości ich sfinansowania. Wartość i liczba zaplanowanych projektów rewitalizacyjnych wskazuje na duże potrzeby samorządów lokalnych, upatrujących w rewitalizacji narzędzia do rozwiązania wielu wewnętrznych problemów. W latach 2007-2013 przy budżecie RPO w wysokości 4,3 mld zł zrealizowano 1250 projektów. Zatem obecnie, przy podobnym budżecie oraz założeniu 40% wkładu własnego beneficjentów, realna jest realizacja około 15% planowanych przedsięwzięć.

Pierwszoplanowym wnioskodawcą projektów rewitalizacji zaplanowanych w programach rewitalizacji są podmioty publiczne – przede wszystkim samorządy miast i podległe im miejskie jednostki organizacyjne. Rekomendowane w Krajowej Polityce Miejskiej partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) nie cieszy się dużym zainteresowaniem, gdyż zaledwie 0,6% planowanych projektów rewitalizacji zakłada realizację w formule PPP.

Miasta często decydują się na wpisanie do programu rewitalizacji kapitałochłonnych inwestycji z nadzieją na otrzymanie środków zewnętrznych, jednocześnie nie skupiając się na takich, które mogłyby skutecznie realizować bez środków z RPO. Z uwagi na powszechność takiego podejścia i ograniczoną wartość środków do podziału pomiędzy wnioskodawców, zdecydowana większość projektów nie otrzyma dofinansowania i nie ma szansy na realizację.

---

Pobierz

Rewitalizacja. Raport o stanie polskich miast
red. Wojciech Jarczewski Aleksandra Kułaczkowska

---