OPM
2901.2021

Kompas odpowiedzialnej urbanizacji 

  • K. Janas
  • Komentarz

Pierwsza krajowa polityka miejska pomija całkowicie zagadnienie kształtowania sieci osadniczej. Miasta w Polsce traktowane są jako jednorodny zbiórByć może przystąpienie do aktualizacji KPM stworzy szansę na przyjęcie polityki, która skupi swą uwagę nie tylko na zaleceniach dotyczących tego, jak kształtować i rozwijać obszary miejskie same w sobie, ale również jak całościowo ukierunkowywać procesy urbanizacyjne w Polsce.  Karol Janas, kierownik Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR przybliża model urbanizacji wypracowany w ramach prac ekspertów w 2019 roku. Niedawno zaczął się kolejny etap prac nad wyzwaniami i rekomendacjami dla krajowej polityki miejskiej, w który jest zaangażowanych ponad 70 ekspertów różnych dyscyplin. 

Polsce potrzebny jest dziś model odpowiedzialnej urbanizacji, który mógłby opierać się na trzech zasadniczych założeniach. Po pierwsze, na budowaniu silnych i konkurencyjnych regionów metropolitalnych, dzięki którym następowałby awans polskiej gospodarki w globalnych łańcuchach wartości. Po drugie, na uwzględnieniu roli miast mniejszych, w tym peryferyjnych, które stanowiłyby krytyczne ogniwa spójnego rozwoju kraju. Po trzecie wreszcie – co tyczy się wszystkich miast – na zrównoważonym rozwoju, wyraźnie akcentowanym we wszystkich lokalnych politykach miejskich. Czy stać nas na urzeczywistnienie tej koncepcji? Przystąpienie do aktualizacji krajowej polityki miejskiej wydaje się właściwym momentem aby postawić taki pytanie.  

Pandemia nie uśmierci metropolii 

Urbanizacja na najbardziej fundamentalnym poziomie oznacza koncentrację ludności w miastach bądź obszarach o charakterze miejskim. Jest to najczęściej proces żywiołowy, na którego tempo i charakter oddziałuje szereg innych procesów społeczno-ekonomicznych. Skala i charakter urbanizacji, cechy sieci osadniczej, to w jaki sposób miasta funkcjonują, jak są zagospodarowanejak połączone są z innymi ośrodkami w ramach globalnej sieci przepływów – wszystko to kształtuje rozwój gospodarczy całego kraju, w tym także w aspekcie społeczno-kulturowym czy w zakresie oddziaływania na środowisko naturalne 

Współcześnie miasta pełnią rolę ważniejszą niż kiedykolwiek wcześniej, choć głównym czynnikiem napędzającym rozwój najbardziej dynamicznie rozwijających się metropolii nie jest już tradycyjny przemysł – jak miało to miejsce w wieku XIX i XX – ale wiedza, innowacje i wyspecjalizowane usługi wyższego rzędu. Globalizacja umożliwiła nowy podział pracyspychając bardziej tradycyjną działalność produkcyjną i pracochłonne gałęzie przemysłu do krajów peryferyjnychWysoka jakość kapitału ludzkiego i środowisko sprzyjające absorbcji i wytwarzaniu innowacji stały się cechami zapewniającymi dostęp do działalności sytuowanych wysoko w globalnych łańcuchach wartości dodanej. 

Choć wzrost popularności pracy zdalnej w dobie pandemii ożywił dyskusję o deglomeracji, to nic nie wskazuje na to, aby korzyści aglomeracji1 przestały mieć znaczenie. Nie zmienia to jednak faktu, że zmiana dotychczasowej logiki rozwoju zdaje się jednak wisieć w powietrzu, a pandemia może okazać się katalizatorem zmian o zasięgu globalnym. Choć wzrost popularności pracy zdalnej w dobie pandemii ożywił dyskusję o deglomeracji, to nic nie wskazuje na to, aby korzyści aglomeracji1 przestały mieć znaczenie. 

Dlatego przystępując do aktualizacji krajowej polityki miejskiej należy uważnie obserwować trendy rozwojowe na świecie i próbować przewidzieć ich konsekwencje dla rozwoju polskich miast. Opracowany w bieżącym roku raport Europa 2050 wskazuje kilka głównych ryzyk w kontekście zmian, jakie zachodzą na naszym kontynencie, a wśród nich na pierwszym miejscu wymienia się chaotyczną deglobalizację. Czy zatem metropolie rozumiane jako regiony miejskie o znaczeniu międzynarodowym, nadal będą  odgrywały tak istotną rolę w rozwoju gospodarczym poszczególnych krajów? Jak trwała utrata przewag technologicznych wpłynie na pozycję Europy w najbliższej przyszłości? Czy podołamy ambitnym planom, związanym chociażby z zapobieganiekryzysowi klimatycznemu i dekarbonizacją gospodarki, gdy nasze społeczeństwa się starzeją, a młode pokolenia Europejczyków znajdują się pod coraz większą presją ekonomiczną? Jakie są alternatywy i jak powinniśmy kształtować miasta i system miejski, aby sprostać niejasno rysującym się wyzwaniom przyszłości? 

Fałszywy dylemat 

Strategia na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju diagnozuje ryzyko związane z tzw. pułapką średniego dochodu. Choć sama koncepcja jest dość dyskusyjna, to rzeczywiście obawy o to, że dotychczasowe motory rozwoju ulegają wyczerpaniu, są uzasadnione.  Ujemny przyrost rzeczywisty i przyspieszający proces starzenia się społeczeństwa szczególnie mocno warunkował będzie dalsze losy miast małych i średnich, które kurczą się nie tylko z powodu ubytku naturalnego ludności, ale głównie przez odpływ migracyjny do większych aglomeracjiNie do końca niestety jeszcze widzimy i potrafimy uświadomić sobie konsekwencje tych trendów. Liczne nowe inwestycje realizowane ze środków pomocowych, m.in. w ramach programów rewitalizacyjnych, mogą wręcz sugerować, że miasta systematycznie tracące swoją bazę społeczną i ekonomiczną, nadal się rozwijają. Brak uświadomienia sobie powagi i strukturalnych przyczyn tego kryzysu może wręcz tworzyć ryzyko podejmowania błędnych interwencji, bazujących na scenariuszu wzrostowym. 

Liczne nowe inwestycje realizowane ze środków pomocowych, m.in. w ramach programów rewitalizacyjnych, mogą wręcz sugerować, że miasta systematycznie tracące swoją bazę społeczną i ekonomiczną nadal się rozwijają. 

Pierwsza krajowa polityka miejska (KPM 2023) w Polsce przyjęta została w 2015 r. Dokument ten nie proponuje jednak strategicznego podejścia do rozwiązania zarysowanych wyżej problemówogniskując swe cele na podnoszeniu jakości życia. W konsekwencji pomija on całkowicie zagadnienie kształtowania sieci osadniczej. Miasta w Polsce traktowane są jako jednorodny zbiórByć może przystąpienie do aktualizacji KPM 2023 i tworzenie dokumentu z perspektywą do 2030 r. stworzy szansę na przyjęcie polityki, która skupi swą uwagę nie tylko na zaleceniach dotyczących tego, jak kształtować i rozwijać obszary miejskie same w sobie (nie umniejszając znaczenia tego aspektu), ale również jak całościowo ukierunkowywać procesy urbanizacyjne w Polsce.  

Jak zatem winien wyglądać nowy model, bardziej zrównoważonej i odpowiedzialnej urbanizacji? Czy pojawiająca się w dyskursie politycznym, ale również publicznym i naukowym dychotomia – prowadzić aktywną politykę metropolitalną czy wspierać obszary peryferyjne, miasta małe i średnie – jest uzasadniona? Z pewnością za jedną i drugą narracją kryje się jakaś celowość, ale w istocie jest to fałszywa alternatywaChciałoby się rzec – to czyń, i tamtego nie zaniedbuj 

Czy lepiej prowadzić aktywną politykę metropolitalną, czy też wspierać obszary peryferyjne, miasta małe i średnie? Z pewnością za jedną i drugą narracją kryje się jakaś celowość, ale w istocie jest to fałszywa alternatywa. 

Trudno marzyć o wybiciu się ze średniego poziomu rozwoju bez planowania rozwoju regionów metropolitalnych w wymiarze międzynarodowym. Jednocześnie nie możemy sobie pozwolić na pozostawienie reszty, w szczególności obszarów bardziej peryferyjnych, samym sobie. Nie tylko z uwagi na imperatyw solidarności społecznej, ale także ze względu na konieczność wykorzystania każdego dostępnego potencjału rozwojowego, dywersyfikację kierunków rozwoju oraz przeciwdziałanie nadmiernej polaryzacji gospodarczej, która w efekcie może grozić destabilizacją całego systemu. W świetle wspomnianych ryzyk globalnych i zmian zachodzących w Europie, lepiej mieć zdywersyfikowane portfolio i poza inwestowaniem w działalności wysokich technologii i usługi globalne, nie zaniedbywać rozwoju bardziej tradycyjnych gałęzi gospodarki (które swoją drogą też cechować może wysoka innowacyjność gospodarcza).  

Model odpowiedzialnej urbanizacji 

Podsumowując, potrzebny nam jest model odpowiedzialnej urbanizacji, składający się z trzech współzależnych kierunków działań: 

1. Wzrost udziału Polski w globalnych łańcuchach wartości dzięki silnym i konkurencyjnym regionom metropolitalnym.  

Potrzebujemy dużych i konkurencyjnych metropolii o znaczeniu międzynarodowym, bo to tu rozwijają się współcześnie działalności gwarantujące satysfakcjonujące miejsce w globalnych łańcuchach wartości dodanej i to one stanowią węzły włączające gospodarkę krajową w międzynarodowe sieci przepływów gospodarczych. W Polsce istnieje obecnie pięć obszarów posiadających zalążki takiego potencjału. Jednak nawet region stołeczny trudno jeszcze zaliczyć do pierwszej ligi europejskich metropolii.  

 2. Równoważenie i wyrównywanie szans rozwojowych poprzez redystrybucję i włączenie w korzyści rozwojowe generowane przez największe ośrodki aglomeracyjne.  

Policentryczny charakter sieci osadniczej Polski, będący pochodną uwarunkowań historycznych, jest niezwykle cenny jako osnowa sprzyjająca procesom konwergencji społeczno-gospodarczej całego terytorium kraju. Nie można jednak nie zauważać zmian zewnętrznych uwarunkowań, które sprawiają, że wiele ośrodków traci dotychczasową pozycję w hierarchii osadniczej, a historycznie wykształcona gęsta sieć małych i średnich miastz których część utrzymała relatywnie wysoką pozycję w hierarchii osadniczej dzięki ułomnej urbanizacji okresu PRL-u i koncepcji równomiernego uprzemysłowienia kraju, realistycznie patrząc nie jest dziś do utrzymania. Nie tylko z uwagi na depopulację, ale również z powodu utraty wielu funkcji centralnych wskutek postępu technologicznegoWiele codziennych potrzeb można dziś zaspokoić bez wychodzenia z domu, inne zaś lepiej realizować w większym ośrodku, którego dostępność nie jest już tak problematyczna jak dawniej.  

Należałoby jednak podjąć refleksję nad tym, które z miast wciąż stanowić będą krytyczne ogniwa w sieci osadniczej z punktu widzenia spójnego rozwoju kraju, i to w pierwszej kolejności im zaoferować strategiczne wsparcie. Pozostałe ośrodki będą natomiast potrzebowały wsparcia zapewniającego kontrolowany downsizing i utrzymanie poziomu życia mieszkańców na minimalnym akceptowalnym poziomie w zakresie usług społecznych. Będzie to jednak wymagało zmierzenia się z realiami i zmiany myślenia ukierunkowanego na wzrost, a co za tym idzie – odważnych decyzji politycznych.  

Należałoby podjąć refleksję nad tym, które z miast wciąż stanowić będą krytyczne ogniwa w sieci osadniczej z punktu widzenia spójnego rozwoju kraju, a które powinny zostać poddane kontrolowanemu downsizingowi. 

3. Określenie standardów zrównoważonego rozwoju miast i tworzenie warunków oraz mechanizmów zachęcających i wspierających miasta w ich wdrażaniu w ramach lokalnych polityk miejskich. 

Miasta, choć mają czarny PR związany z ich oddziaływaniem na środowisko i klimat, dzięki swej cesze definicyjnej, jaką jest koncentracja przestrzenna, pozwalają ograniczyć presję na obszary naturalne i stwarzają olbrzymi potencjał dla wdrażania innowacyjnych i efektywnych rozwiązań minimalizujących negatywne oddziaływanie człowieka na środowiskoOdpowiedzialna urbanizacja oczywiście i ten aspekt musi brać pod uwagę w kontekście zmagań z kryzysem klimatycznym. 


Tekst został pierwotnie opublikowany w publikacji Kongresu Obywatelskiego (Szomburg i in. 2020).

Więcej o założeniach modelu odpowiedzialnej urbanizacji w raporcie rekomendacyjnym przygotowanym w ramach Kongresu Polityki Miejskiej 2019 (Janas, Jarczewski 2020).



 

karol-janas-obserwatorium polityki miejskiej irmir

dr Karol Janas  kierownik i współzałożyciel Obserwatorium Polityki Miejskiej w Instytucie Rozwoju Miast i Regionów. Do jego głównych zainteresowań badawczych należą m.in. zagadnienia monitorowania i ewaluacji polityk miejskich, procesy urbanizacji w krajach postsocjalistycznych Europy Środkowo-Wschodniej oraz odnowa miast jako narzędzie zmiany. Stara się, aby wiedza teoretyczna i wyniki prowadzonych badań znajdowały przełożenie na rzeczywistość,, współpracując ze środowiskiem praktyków i decydentów zarówno na szczeblu centralnym jak i lokalnym. Absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego. 


Bibliografia: 

Janas K., Jarczewski W., 2020, Nowa krajowa polityka miejska. Model globalizacyjno-równoważący, [w:] Janas K. (red.) W kierunku nowej krajowej polityki miejskiej. Raport rekomendacyjny, Ekspertyzy i Opracowania Badawcze Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Kraków – Warszawa, ss. 25-40.

Krajowa Polityka Miejska do roku 2023, 2015, Warszawa, Monitor Polski, Poz. 1235, Warszawa. 

Melo P., Graham D., Noland R., 2009, A meta-analysis of estimates of urban agglomeration economiesRegional Science and Urban Economics 39, s. 332-342.

Nowak J., Wieteska M. (red.), 2020, Europa 2050. Siedem głównych ryzyk w epoce post-COVID, Polski Instytut Ekonomiczny, Warszawa.

Sieroń A., 2019, Czy Polska wpadła w pułapkę średniego dochodu?, Optimum Economic Studies, Nr 2 (96), ss. 53-68.

Szomburg J., Wandałowski M., Szomburg J. Jr., Leśniewicz A. (red.), 2020, Miasta wobec wyzwań przyszłości. Po XV Kongresie Obywatelskim, Wolność i Solidarność nr 87, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk, ss. 28-33.