OPM
2901.2020

Partycypacja publiczna. Raport o stanie polskich miast

  • OPM
  • Artykuł

Dobre rządzenie wymaga udziału obywateli, którzy posiadają wiedzę na temat swoich potrzeb oraz mogą przyczynić się do podejmowania przez rządzących. W kolejnym raporcie o stanie polskich miast Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR przyjrzało się działaniom miast w zakresie partycypacji publicznej.

Od kilku lat można zauważyć rosnące znaczenie partycypacji publicznej w dyskusji o mieście. Przeświadczenie, że mieszkańcy powinni być bezpośrednio i regularnie pytani o zdanie w sprawach dotyczących ich lokalnych społeczności, przestało być wyrażane jedynie przez organizacje społeczne i ruchy miejskie. Stało się czymś w gruncie rzeczy bezspornym, także dla władz miejskich i urzędników.

Badania Obserwatorium Polityki Miejskiej IRMiR są jedną z prób odpowiedzi na pytanie dotyczące stopnia zakorzenienia się podejścia partycypacyjnego w polskich samorządach. Przyjrzano się kwestiom związanym z dostępnością różnego rodzaju narzędzi umożliwiających mieszkańcom zdobywanie informacji na temat lokalnych spraw publicznych oraz wpływanie na decyzje podejmowane przez władze samorządowe.

Większe miasto – więcej partycypacji

Mieszkańcy dużych miast mają największe możliwości korzystania z różnych narzędzi z zakresu partycypacji publicznej. Wśród miast zamieszkanych przez ponad 100 tys. osób odnotowano w badaniu najwyższy odsetek ośrodków uchwalających budżet obywatelski (100% w przypadku edycji na 2017 r.), realizujących inicjatywę lokalną (87%) czy obywatelską inicjatywę uchwałodawczą (71,8%). To także duże miasta najczęściej uchwalają ogólny regulamin konsultacji (82,1%) oraz organizują dodatkowe działania związane z konsultacjami dokumentów planistycznych (79,5%).

Duże miasta wydają się też ośrodkami, które najszybciej się uczą i są w stanie otworzyć się na nowe sposoby funkcjonowania, czemu z pewnością sprzyja również najbardziej rozbudowana i wyspecjalizowana administracja. Okazuje się, że pewien stopień anonimowości, charakterystyczny dla dużych miast, sprzyja rozwojowi partycypacji publicznej i poszerzaniu możliwości wpływania mieszkańców na decyzje podejmowane na szczeblu lokalnym. Autorzy raportu jednak zwracają uwagę, że mniejsza dostępność różnych narzędzi partycypacji w mniejszych miastach wynika z braku potrzeby ich wprowadzania. Ze względu na mniejszą skalę miasta dystans pomiędzy obywatelami a decydentami nie jest tak duży jak w najludniejszych ośrodkach i nie jest koniecznie wykorzystywanie kanałów formalnych.

Partycypacja w urzędzie

Pomimo wzrostu znaczenia partycypacji społecznej wciąż niewiele miast tworzy w urzędzie komórki zajmujące się dialogiem z mieszkańcami czy współpracą z organizacjami pozarządowymi. Istnienie tego typu wyspecjalizowanych ośrodków w administracji zadeklarowało jedynie 23% miast biorących udział w badaniu. Sytuacja najlepiej wygląda w dużych miastach – komórkę zajmującą się partycypacją utworzono w urzędach 66,6% miast powyżej 100 tys. mieszkańców i w 83,2% miast wojewódzkich. W mniejszych miastach osoby zajmujące się partycypacją publiczną pracują w różnych komórkach, które odpowiadają również za inne sprawy.

Około 70% samorządów wciąż nie przyjęło uchwał w sprawie inicjatywy lokalnej

Formuła inicjatywy lokalnej – w odróżnieniu np. od budżetu partycypacyjnego – zakłada, że mieszkańcy są nie tylko inicjatorami projektu (zgłaszającymi wniosek), ale też go w części realizują, dzieląc się kosztami i/lub pracą. Stosowanie podobnego narzędzia stało się możliwe na mocy nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2010 r. W świetle przepisów każda gmina powinna przyjąć uchwałę określającą szczegółowe zasady zgłaszania i realizacji inicjatyw. Tak jednak nie jest. Do 2017 r. tego typu akty przyjęto jedynie w jednej trzeciej miast, w tym w połowie miast dużych (powyżej 100 tys. mieszkańców), ale tylko w 15% miast średnich i w 5% miast małych. Jedynie w co dziesiątym mieście faktycznie zrealizowano jakiś pomysł z tego źródła.

Brak możliwości realizowania inicjatyw lokalnych oznacza nie tylko niespełnienie obowiązków wynikających z ustawy, ale też może być odczytany jako niechęć do oddania możliwości dokonania zmian przestrzeni w ręce mieszkańców. Sytuacja z inicjatywą lokalną pokazuje też, że samo nałożenie na samorządy nowych obowiązków związanych z partycypacją wcale nie musi się od razu przełożyć na stosowanie i upowszechnianie nowych rozwiązań.

Nielegalne ograniczenia

Ogólny regulamin konsultacji powinien w teorii ułatwiać dialog z mieszkańcami. Na uchwalenie takiego prawa lokalnego, które nie jest obowiązkowe, zdecydowało się większość miast (70%). Problemem jednak są rozwiązania szczegółowe, które występują w niektórych regulaminach i które ograniczają możliwości partycypacji dużej części obywateli. W blisko 40% uchwał znaleziono przepisy mówiące o tym, że w konsultacjach mogą uczestniczyć jedynie osoby pełnoletnie. Im mniejsze miasto, tym większe prawdopodobieństwo wprowadzenia takiego ograniczenia. Niektóre samorządy posiadają regulaminy, zgodnie z którymi prawo do udziału w konsultacjach mają jedynie osoby zameldowane, choć posiadanie meldunku nie jest dowodem zamieszkania na danym terenie.

Autorzy tłumaczą, że tego typu ograniczenia stoją w sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym mówiącą o tym, że w konsultacjach społecznych mogą uczestniczyć mieszkańcy, a więc także osoby, które są niepełnoletnie lub nie dysponują pełnią praw publicznych. Tak rygorystyczne ograniczenia są nie tylko niezgodne z prawem, ale także nie znajdują uzasadnienia w świetle tego, czym są konsultacje, czyli w działaniach mających na celu zbieranie uwag i opinii, które nie są dla władz wiążące. Obecność tak wielu przypadków złych zapisów pokazuje nie tylko złą jakość tworzonego prawa w gminach, ale też nieszczelny system nadzoru, który nie był w stanie zidentyfikować i uchylić nieprawidłowych zapisów.

Informowanie to jeszcze nie konsultacje

Autorzy raportu zwracają również uwagę, że ogólne regulaminy konsultacji nie gwarantują wysokich standardów dialogu. Zdarza się, że samo udostępnienie materiałów na temat konsultowanej sprawy (np. informacja na stronie internetowej lub w urzędzie) było traktowane jako jedna z dopuszczalnych metod konsultacji. Tymczasem informowanie jest jedynie wstępem do dialogu.

Problemem jest również brak gwarancji minimalnego czasu przeznaczonego na zebranie uwag. W ponad połowie przeanalizowanych szczegółowo dokumentów nie precyzuje się, ile konsultacje powinny trwać. W przypadku pozostałych gmin czas ten wyniósł od 7 do 14 dni. W niemal wszystkich analizowanych regulaminach zawarto obowiązek podsumowania konsultacji, a w większości poinformowania o wynikach mieszkańców. Zazwyczaj wyniki opisane są bardzo ogólnie – w nielicznych przypadkach mowa jest o tym, co powinno zawierać podsumowanie.

Konsultacje za podpisy

W dwóch trzecich miast posiadających ogólne regulaminy konsultacji mieszkańcy mają prawo wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie konsultacji. Problem polega na tym, że prawo to w części ośrodków jest iluzoryczne. W blisko 15% przebadanych gmin wniosek obywatelski o przeprowadzenie konsultacji musi zostać poparty przez co najmniej 5% mieszkańców. W grupie tej znalazły się miasta wymagające, aby pomysł przeprowadzenia konsultacji został poparty przez kilkanaście czy nawet kilkadziesiąt procent mieszkańców. Złożenie wszystkich dokumentów i tak nie gwarantuje sukcesu, gdyż o tym, czy warto rozmawiać, prawie zawsze decydują same władze. Pozytywnym wyjątkiem w skali Polski jest Gdańsk, w którym konsultacje muszą zostać przeprowadzone, jeśli mieszkańcy zbiorą 5 tys. podpisów.

Dostęp do informacji publicznej coraz lepszy

W badaniu Obserwatorium Polityki Miejskiej wykorzystano technikę „tajemniczego klienta” wnioskując o dostęp do informacji publicznej w zakresie liczby osób zatrudnionych w urzędzie gminy. Ponad połowa miast odpowiedziała w ciągu siedmiu dni, a trzy czwarte zmieściło się w ustawowym terminie (14 dni). Kolejne 5% zrobiło to po tym czasie, ale informacji w końcu udzieliło. Odsetek miast, które nie przekazały nam odpowiedzi, wyniósł 16%. Autorzy zauważają, że to dość dużo, choć mniej niż w podobnych badaniach realizowanych we wcześniejszych latach. Kłopot z udzieleniem odpowiedzi najczęściej był w miastach najmniejszych (do 20 tys. mieszkańców), natomiast z zadania wywiązały się prawie wszystkie miasta duże.


partycypacja publiczna-raport-martela-pistelok-okładka
POBIERZ
Partycypacja publiczna.

Raport o stanie polskich miast

pod red. B. Martela, P. Pistelok

 


  • Wiesław Rygielski

    W Poznaniu poza budżetem obywatelskim i jako takimi quasi konsultacjami mpzp nie ma zadnych form realizacji partycypacji społecznej